Публикация научных статей.
Вход на сайт
E-mail:
Пароль:
Запомнить
Регистрация/
Забыли пароль?
Международный научно-исследовательский журнал публикации ВАК
Научные направления
Поделиться:
Статья опубликована в №19 (марта) 2015
Разделы: Экономика
Размещена 16.03.2015.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ РЫНКА ЗЕМЛИ В УКРАИНЕ

Кабанец Леся Александровна

-

Главное управление Государственного агентства земельных ресурсов Украины в Запорожской области

помощник по информационному обеспечению

Аннотация:
В статье определены основные направления государственной политики формирования и развития рынка земли в Украине, а именно правовой, организационный и экономический механизмы ее реализации. Выявлены существующие проблемы и недостатки этой политики и разработаны предложения по ее совершенствованию.


Abstract:
in the article the basic directions of state policy to forming and development of earth’s market in Ukraine – legal, organizational and economic mechanisms of its realization, are certain. Existent problems and lacks of this policy are exposed and suggestions on its perfection are developed.


Ключевые слова:
государственная политика; землепользование; земельные ресурсы; рынок земли; земельная реформа; механизмы реализации государственной земельной политики

Keywords:
state policy; land-tenure; landed resources; market of earth; landed reform; mechanisms of realization of the state landed policy


УДК 332.2.021

Земельная политика имеет первостепенное значение для обеспечения экономического развития общества и роста благосостояния населения. Поэтому исследование в сфере земельной политики и анализ конкретных мер по решению проблем, связанных с землей, являются всегда актуальными и вызывают определенный научный и общественный интерес.

За период 1991-2001 гг. в Украине был создан новый земельный уклад, изменена структура собственности на землю и землепользование, сформированы рыночные формы ведения хозяйства, введена плата за землю, аренду земли, куплю-продажу, дарение имущества, передано бесплатно гражданам около 50% земельного фонда Украины. Вместе с тем, за этот период резко снизился (в 3-5 раз) уровень использования земли.

В соответствии с Основными направлениями земельной реформы в 2001-2005 гг. основной целью земельной реформы было определено обеспечение эффективного использования и повышение ценности земельных ресурсов, создание оптимальных условий для существенного увеличения социального, инвестиционного и производственного потенциалов земли, превращения ее в самостоятельный фактор экономического роста. Реализация Основных направлений должна была обеспечить ускорение завершения в стране земельной реформы, а также создать эффективный механизм регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами. В частности, было предусмотрено обеспечить разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления относительно управления земельными ресурсами. Однако ни первое, ни второе не было реализовано. Основная причина – не профессиональный подход к управлению в отрасли земельных отношений.

Социально-экономический потенциал земельных преобразований не реализован. Механизмы управления землепользованием окончательно не сформированы, система земельного законодательства имеет не завершенный характер, старая система земельных отношений и организации землепользования разрушена, а новая – эффективная не создана. Сотни тысяч гектаров земли выведены из хозяйственного оборота и деградируют. Система землеустройства – отечественное достижение, которая имеет неоспоримые преимущества по сравнению со Столыпинской земельной реформой, фактически развалена. Земельные отношения крайне политизированы [4].

Опыт формирования и развития рынка земли в Украине имеет фрагментарный и несовершенный характер. Использование такого опыта не соответствует современным требованиям осуществления хозяйственной деятельности. На данный момент рынок полностью законодательно не урегулирован, что создает благоприятные условия для нарушений, поскольку местные советы имеют возможность распоряжаться землей на основании созданных ими нормативных актов. Невзирая на мораторий, движение земель сельскохозяйственного назначения происходит, но в тени. Массово заключаются соглашения, согласно с которыми крестьяне обменивают свои земельные участки на движимое и недвижимое имущество, то есть происходит фактическая продажа земли.

В основу земельной реформы был заложен порочный методологический принцип – дробление, или парцелляция земли. Это дестабилизировало сельскохозяйственное землепользование, сориентировав его на мелкотоварное производство, которое неспособно применять современную аграрную технику и новейшие технологии. В результате ухудшились условия для эффективного использования земли как основного фактора сельскохозяйственного производства. По оценкам, от 35 до 65% сельскохозяйственных угодий остается не вовлеченными в экономику Украины.

Целью статьи является изучение основных направлений государственной политики формирования и развития рынка земли в Украине, выявление существующих проблем и недостатков этой политики и разработка предложений по ее совершенствованию.

Результаты исследования

К основным функциям государственной политики относятся:

1) реализация властных значимых интересов социальных групп;

2) обеспечение регулирования социальных процессов и отношений, условий материального общественного производства и общественного труда;

3) обеспечение преемственности и инновационности общественного развития;

4) рационализация общественных отношений, сглаживание социальных противоречий и направление ситуации на поиск взвешенных решений [5].

Самым важным заданием государственной земельной политики является создание социальных гарантий для собственников земельных участков, защита их прав и интересов, предотвращение развития негативных процессов при трансформации землепользования.

Первоочередными мерами в этой сфере являются:

1) формирование правовых условий для обеспечения граждан земельными участками, необходимыми для удовлетворения жизненных потребностей и ведения хозяйства, с установкой порядка передачи земель под индивидуально-жилищное строительство, садоводство и дачное строительство, дифференциация уменьшения цены предоставленных земель;

2) увеличение числа рабочих мест при организации и расширении производства в различных сферах экономики на основе рационального использования и привлечения в экономический оборот и ведение хозяйства земельных ресурсов с целью стимулирования внедрения инвестиционных проектов, обеспечивающих решение социальных проблем;

3) привлечение широких слоев населения к процессу обеспечения рационального и эффективного использования земли, требующее формирования механизмов участия граждан в реализации государственного земельного контроля, стимулирования его развития в сфере производства и в общественном самоуправлении.

Государственная земельная политика основана на утверждении земельных отношений, которые соответствуют земельному укладу общества. Управление земельными ресурсами осуществляется посредством определенных механизмов, среди которых можно выделить правовой, экономический и организационный (рис. 1).

Рис. 1. Механизмы реализации государственной земельной политики

Правовое регулирование земельных отношений обеспечивается Конституцией Украины, Земельным кодексом Украины, многочисленными общими и специальными законами. Однако на сегодняшний день остается не принятым закон «О рынке земель», который должен четко устанавливать особенности оборота земель.

Формирование рынка земель сельскохозяйственного назначения является одним из наиболее дискуссионных вопросов земельной политики в Украине. Существующий законопроект «О рынке земли», который находятся на рассмотрении Верховного Совета Украины, перенасыщен нормами, которые непосредственно не регулируют оборот земель. Они касаются землеустройства, государственного контроля использования и охраны земель, полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, то есть вопросов, которые урегулированы другими специальными актами законодательства. Это вызывает возникновение значительных политических дискуссий вокруг текста законопроекта, сдерживает его рассмотрение и принятие Верховным Советом Украины.

Анализ внесенных к вышеупомянутому законопроекту изменений показывает, что они призваны защищать интересы крупных отечественных арендаторов земельных участков. При отсутствии права на покупку земельных участков сельскохозяйственного назначения иностранными лицами и юридическими лицами вообще, а также в сочетании с ограничениями на владение земельными участками по субъектному составу и по площади, собственникам земельных участков некому будет продать свои участки по рыночной цене. Единственным реальным покупателем остается государство, финансовые ресурсы которого ограничены, что создает чрезвычайно благоприятные условия для повышения роли чиновников при выборе участков для покупки в собственность государства. Таким образом, закон обеспечивает достаточно комфортные условия осуществления хозяйственной деятельности арендаторами [3].

Наиболее оптимальным способом решения проблемы является определение социального портрета будущего землевладельца, социально-демографической структуры будущего села, новой модели местного бюджета, новой модели информированности общества о состоянии земельных отношений и движении земельной собственности. Защита законных интересов собственников земельных участков достигается путем обеспечения прозрачности операций на рынке земли, применения биржевого механизма купли-продажи земельных участков, максимальной осведомленности потенциальных покупателей сельскохозяйственных земель о предложениях на рынке земли, сбалансированности интересов покупателей и продавцов, арендаторов и арендодателей земельных участков [1].

Предотвращение спекулятивных операций и монополизации рынка земель сельскохозяйственного назначения необходимо обеспечить посредством законодательного ограничения площади земель, которая может находиться в собственности одного лица, запретом перепродажи земельных участков в течение определенного срока, введения дифференцированного размера государственной пошлины и установления определенных требований к потенциальным покупателям земельных участков.

Предотвращение дробления земельных участков в результате их унаследования большим количеством наследников возможно за счет ограничения размера земельного участка, который не подлежит делению. Кроме того, в случае купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения (при наличии рынка земель) благодаря юридически приоритетному праву активные фермеры получат возможность увеличивать и объединять (консолидировать) свои землевладения.

Недостатками функционирования организационного механизма реализации земельной политики являются дублирование полномочий и отсутствие четкого разграничения ответственности среди государственных органов управления земельными ресурсами. Центральный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов – Государственное агентство земельных ресурсов Украины – выполняет значительный объем работ и имеет громоздкую организационную структуру. Структура земельных органов не отвечает существующим формам собственности на землю, органы государственного управления земельными ресурсами выполняют функции, которые должны выполнять негосударственные инфраструктурные организации рынка земли.

Органы государственного контроля использования и охраны земель в Украине имеют либо общую, либо специальную компетенцию. Специальная компетенция предусматривает, что вышеупомянутая деятельность является главной или одной из главных. К органам такой компетенции относятся Государственная инспекция сельского хозяйства Украины, Государственная экологическая инспекция Украины и Государственная инспекция по контролю использования и охраны земель. Прокурорский надзор за использованием и охраной земель включает сбор и обработку информации о нарушении земельного законодательства, взаимодействие с другими субъектами обеспечения экологической законности и гласности.

С целью совершенствования организационно механизма реализации государственной земельной политики необходимо:

-  реформировать организационную структуру Госземагентства и свести его функции исключительно к регуляторным;

-  передать полномочия ведение земельного кадастра всех категорий земель одному государственному органу;

-  трансформировать структуру местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в соответствии с законодательно определенными формами земельной собственности;

-  обеспечить создание рациональной инфраструктуры рынка земли, что позволит свести функции органов государственной власти к регистрации имущественных прав на земельные участки, лицензированию деятельности инфраструктурных организаций, контроля денежной оценкой земли и ее рационального использования.

Направлениями совершенствования контрольной деятельности государства в сфере землепользования могут быть: создание единого Главного контролирующего органа с подчинением Кабинету Министров Украины, законодательная регламентация осуществления контроля органами местного самоуправления, определение перечня ответственных лиц, их полномочий и обязанностей.

Основными проблемами функционирования экономического механизма реализации государственной политики формирования и развития рынка земли на данный момент являются: фискальные потери и теневые схемы уклонения от налогообложения; рейдерские схемы захвата земель; высокий уровень безработицы в сельской местности.

Фискальные потери и теневые схемы уклонения от налогообложения, рейдерские схемы захвата земель, использование подставных лиц можно исключить благодаря сочетанию биржевого механизма купли-продажи сельскохозяйственных земель с безналичным способом расчета по таким операциям.

Повышения занятости сельского населения и улучшения демографического состояния в сельской местности можно достичь при помощи законодательного закрепления минимальных норм занятости на единицу площади сельхозугодий. Перед арендаторами земель сельскохозяйственного назначения должны быть поставлены условия обязательного трудоустройства определенного количества населения, проживающего на территории соответствующего местного совета.

Государственная поддержка экономически активной части сельского населения путем их льготного кредитования или предоставления на льготных условиях земельных участков в аренду также может способствовать снижению уровня безработицы на селе, а в долгосрочной перспективе – формированию национального фермерского класса.

Механизм платности землепользования, который разрабатывался и внедрялся в начале 1990-х годов, без существенных изменений был перенесен в Налоговый кодекс Украины от 02.12.2010 № 2755-VI и содержит значительные коррупционные риски. Он позволяет устанавливать арендную плату за земельные участки государственной и коммунальной собственности в достаточно широком диапазоне – от трехкратного размера земельного налога до 12% от их нормативной денежной оценки. Налоговое законодательство позволяет органам местного самоуправления произвольно устанавливать льготы по земельному налогу (частичное освобождение на определенный срок, уменьшение суммы земельного налога). Несовершенными остаются методики нормативной денежной оценки земельных участков, которые содержат нечеткую процедуру определения коэффициента, учитывающего функциональное использование земельного участка.

Для устранения названных проблем необходимо:

-  внести изменения в Налоговый кодекс Украины, которые будут предусматривать установление ставок арендной платы за земельные участки государственной и коммунальной собственности в форме фиксированных величин;

-  ввести в Государственный земельный кадастр сведения о нормативной денежной оценке земельных участков;

-  утвердить новые методики нормативной денежной оценки земель, которые позволят осуществлять оценку в автоматическом режиме с применением имеющихся данных Государственного земельного кадастра. Доступ к информации об оценке земельных участков должен быть свободным и бесплатным [2].

Совершенствование системы платности сельскохозяйственного землепользования, а именно – поступлений от платы за землю (земельного налога и арендной платы за земельные участки), позволит обеспечить стойкое развитие сельских общин и повышение эффективности государственной регуляторной политики на рынке сельскохозземель.

Выводы

  1. Управление земельными ресурсами осуществляется путем использования правового, экономического и организационного механизмов, которые взаимосвязаны и взаимозависимы.
  2. Для совершенствования правового механизма реализации государственной политики формирования и развития рынка земли Верховному Совету Украины необходимо принять закон «О рынке земли», который должен предусматривать: предотвращение спекулятивных операций и монополизации рынка земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение дробления земельных участков и разработку механизмов консолидации земель, определение социального портрета будущего землевладельца, социально-демографической структуры будущего села, новой модели местного бюджета, новой модели информированности общества о состоянии земельных отношений и движении земельной собственности.
  3. С целью совершенствования организационно механизма реализации государственной земельной политики необходимо: реформировать организационную структуру Госземагентства и всести его функции исключительно к регуляторным; передать полномочия ведение земельного кадастра всех категорий земель одному государственному органу; трансформировать структуру местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в соответствии с законодательно определенными формами земельной собственности; обеспечить создание рациональной инфраструктуры рынка земли и свести, тем самым, функции органов государственной власти к регистрации имущественных прав на земельные участки, лицензированию деятельности инфраструктурных организаций, контроля денежной оценкой земли и ее рационального использования.

Направлениями совершенствования экономического механизма реализации государственной политики формирования и развития рынка земли могут быть: сочетание биржевого механизма купли-продажи сельскохозяйственных земель с безналичным способом расчета; законодательное закрепление минимальных норм занятости на единицу площади сельхозугодий; льготное кредитование или предоставление на льготных условиях земельных участков в аренду экономически активной части сельского населения; установление ставок арендной платы за земельные участки государственной и коммунальной собственности в форме фиксированных величин; ввод в Государственный земельный кадастр сведений о нормативной денежной оценке земельных участков; обеспечение свободного и бесплатного доступа к информации об оценке земельных участков.

Библиографический список:

1. Земельная реформа: Оборот вместо Рынка. Концепция // Украинская аграрная конфедерация [Электронный ресурс]. – 2013. – Режим доступа: http://agroconf.org/content/zemelna-reforma-obig-zamist-rinku-koncepciya. – Дата доступа: 02.11.2014.
2. Десять шагов для преодоления коррупции в земельных отношениях / А.Г. Мартын, С.Б. Биленко и др. – К.: Ассоциация «Земельный союз Украины», 2014. – 30 с. // Земельный портал Украины [Электронный ресурс]. – 2014. – Режим доступа: http://zem.ua/files/Ten_steps_ZSU.pdf. – Дата доступа: 01.11.2014.
3. Новый проект закона о рынке земель: комментарии юристов: Тимур Бондарев, Станислав Герасименко // Закон и бизнес [Электронный ресурс]. – 2012. – Режим доступа: http://zib.com.ua/ua/7875-noviy_proekt_zakonu_pro_rinok_zemel_komentari_yuristiv.html. – Дата доступа: 02.11.2014.
4. Управление земельными ресурсами: учебное пособие / под ред. проф. А.М. Третьяка. – Винница: Новая Книга, 2006. – 360 с. // Буковинская библиотека [Электронный ресурс]. – 2013. – Режим доступа: http://buklib.net/books/35356. – Дата доступа: 01.11.2014.
5. Функции политики и ее виды // Лекциопедия – библиотека лекционного материала [Электронный ресурс]. – 2012. – Режим доступа: http://lektsiopedia.org/lek-12599.html. – Дата доступа: 01.11.2014.




Рецензии:

16.03.2015, 21:05 Мельниченко Александр Анатольевич
Рецензия: Добротная статья. Рекомендуется к печати.

28.03.2015, 21:30 Любенкова Елена Петровна
Рецензия: Рекомендуется к публикации.



Комментарии пользователей:

Оставить комментарий


 
 

Вверх