Публикация научных статей.
Вход на сайт
E-mail:
Пароль:
Запомнить
Регистрация/
Забыли пароль?
Вакпрофи. Публикация статей ВАК, Scopus
Научные направления
Поделиться:
Статья опубликована в №65 (январь) 2019
Разделы: Образование, Юриспруденция
Размещена 21.01.2019. Последняя правка: 22.01.2019.

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Бойко Сергей Сергеевич

к.ю.н.

Ростобрнадзор

начальник отдела

Матегорина Наталья Михайловна, кандидат экономических наук, заместитель руководителя Ростобрнадзора.


Аннотация:
В данной статье рассмотрены современные проблемы правовой регламентации образования в Российской Федерации, соотношения теории законотворческой деятельности и правоприменительной практики. Проведен комплексный анализ правоприменительной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия в сфере образования, за 5 лет действия нового Федерального закона Об образовании в Российской Федерации.


Abstract:
This article discusses the current problems of legal regulation of education in the Russian Federation, the ratio of the theory of lawmaking and law enforcement.


Ключевые слова:
образование; право; государственная регламентация; законотворчество; практика; лицензирование; государственная аккредитация; контроль; надзор

Keywords:
education; law; state regulation; lawmaking; practice; licensing; state accreditation; control; supervision


УДК 342

Введение. В современном мире образование - это не только фундаментальное право человека, основа для его личностного и профессионального самоопределения, развития, но и стратегический ресурс, который может обеспечить высокие темпы развития государства и общества, их социокультурной и экономической сфер жизни.

Наличие специализированных законодательных актов об образовании, обеспечивающих правовые основы функционирования образовательной системы, является одним из важнейших условий эффективной реализации государственной образовательной политики.

Специализированные законы, как правило, нуждаются в периодическом обновлении и совершенствовании в целях приведения их в соответствие с изменяющимися общественными запросами и государственными задачами. При этом, чем более сложными и структурированными являются регулируемые общественные отношения, тем более высокие требования предъявляются к регламентирующим их законодательным актам.

Цель статьи - выработка стратегических направлений совершенствования образовательного законодательства в РФ.

Задачи статьи - анализ правоприменительной практики, оценка эффективности действующего образовательного законодательства, выявление слабых зон правовой регламентации.

Научная новизна обусловлена практико-ориентированной эмперической базой исследования.

Актуальность заключается в возрастающей социальной и экономической значимости образования, как стратегического ресурса развития личности, общества, государства.

Основной текст статьи. Действовавшее на протяжении более 20 лет законодательство Российской Федерации об образовании (с 1992 по 2013 годы) нельзя было назвать совершенным: оно во многом дублировало сложившуюся еще в советское время правовую модель регулирования образовательных отношений, не соответствовало складывающимся образовательным практикам. 

Явное несоответствие содержания и структуры образовательного законодательства потребностям новой, активно развивающейся системы государственного и общественного устройства РФ привели к тому, что, начиная с конца 90-х годов прошлого века, активно обсуждалась идея проведения масштабной реформы образовательного права - систематизации и обновления образовательного законодательства.

В ходе бурного законотворческого процесса, направленного на обновление российского законодательства об образовании, на протяжении достаточно длительного времени разрабатывались несколько проектов кодекса об образовании, а также различные проекты новых систематизированных федеральных законов.

Высокая внутриполитическая значимость и огромная социальная роль нового образовательного законодательства стали предпосылками того, что принятый в декабре 2012 года Федеральный закон об образовании в Российской Федерации[1] (далее - Федеральный закон об образовании в РФ) стал самым обсуждаемым законом в современной законотворческой практике (начиная с мая 2010 года и вплоть до его принятия законопроект прошел более десяти стадий общественного обсуждения и различных экспертиз).

Основными идеями нового базового закона об образовании были провозглашены: устранение в отраслевом законодательстве накопившихся пробелов и противоречий, правовое оформление апробированных и сложившихся в образовании институтов, новых образовательных технологий, а также формирование инновационных механизмов, обеспечивающих последовательное развитие и постепенную модернизацию образовательной системы.

Безусловно, начавший действовать с сентября 2013 года новый Федеральный закон об образовании в РФ отличается своей инновационностью и технологической оснащенностью, ориентированностью на закрепление правового статуса участников образовательного процесса, на развитие как государственного, так и негосударственного сектора образовательных услуг.

Но в то же время, анализируя первое пятилетие жизни отечественной образовательной системы по новому базовому закону с сожалением можно констатировать тот факт, что несмотря на его длительную и всестороннюю общественно-экспертную оценку, действующий закон  не только не устранил имеющиеся правовые коллизии, но и породил новые, внес значительную неразбериху и сумятицу в правоприменительную деятельность, породил необходимость постоянного его законотворческого совершенствования (о чем свидетельствуют более чем 40 редакций действующего федерального закона, принятых на текущий момент).

Дальнейшее развитие сферы образовательного права в современной России требует всестороннего и глубокого анализа, размышлений и инициатив, основанных в первую очередь на актуальной и неоднозначной правоприменительной практике.

Одним из примеров неоднозначной правоприменительной практики - существенных конституционно-правовых разночтений стал вопрос разграничения компетенции между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования.

В связи с совершенствованием разграничения полномочий в сфере образования[2] в декабре 2006 года было введено понятие «переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования» (далее – переданные полномочия).

Согласно ст. 28.1 Закона Российской Федерации № 3266-1 «Об образовании» (далее - Закон РФ об образовании) переданными полномочиями являлись:  лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, государственный контроль (надзор) в области образования в отношении данных образовательных учреждений.

В такой формулировке акцент в разграничении компетенции при осуществлении переданных полномочий между органами исполнительной власти разных субъектов делался на «место расположения» (место регистрации) юридического лица, осуществляющего образовательную деятельность.

При этом, в случае наличия у образовательной организации филиалов, осуществляющих образовательную деятельность на территории других субъектов РФ, подход к вопросу разграничения компетенции между органами исполнительной власти в период действия старого Закона РФ об образовании и с вступлением в силу нового Федерального закона об образовании в РФ неоднократно изменялся в диаметрально противоположных направлениях.

Так, согласно действовавших ранее Положений о лицензировании образовательной деятельности[3], в период с 2000 по 2009 год на каждый филиал образовательного учреждения выдавалась отдельная лицензия при этом выдавал лицензию орган исполнительной власти того субъекта РФ, на территории которого это филиал располагался, а с 2009 года лицензирование образовательной деятельности, осуществляемой в филиале, расположенном на территории другого субъекта, осуществлялось уже другим лицензирующим органом: тем органом, к компетенции которого относилось лицензирование образовательной деятельности самой организации, то есть органом того субъекта РФ, на территории которого была зарегистрирована эта образовательная организация.

По аналогии с лицензированием всегда осуществлялись и другие переданные РФ полномочия – государственная аккредитация, контроль качества и надзор в области образования.

Сложившийся с 2009 года подход в разграничении компетенции мог бы быть оправдан лишь в том случае, если по аналогии с «советской образовательной системой» существовали бы только муниципальные и государственные образовательные организации субъектов РФ, финансируемые соответственно из муниципального и регионального бюджетов и осуществляющие свою деятельность исключительно в границах этих территорий.

В то же время, в ситуациях, когда некоторые юридические лица зарегистрированы в одном субъекте РФ, а образовательную деятельность осуществляют исключительно в другом субъекте РФ (одном или нескольких, а некоторые организации имеют вплоть до 80 филиалов, расположенных практически во всех субъектах РФ), возникали вопросы – а насколько такая практика соответствует конституционным принципам административно-территориального устройства Российской Федерации, в соответствии с которыми исполнительные органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять полномочия исключительно в границах территории своих субъектов, и насколько эффективно в рамках такого разграничения могут осуществляться эти полномочия?

При этом, действовавшая с 2009 года система разграничения компетенции при осуществлении переданных полномочий в сфере образования не соответствовала не только новым экономическим реалиям, но и уже сложившимся правовым практикам (например, общему порядку лицензирования различных видов деятельности, осуществляемых не территории нескольких субъектов РФ в ситуациях, когда лицензирующим органом являлись органы исполнительной власти субъектов РФ).

Так в соответствии с Федеральным законом о лицензировании отдельных видов деятельности[4] деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Установленный Правительством Российской Федерации порядок[5] предусматривает подачу организацией, намеревающейся осуществлять лицензируемый вид деятельности на территории субъекта Российской Федерации, в орган исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации уведомления с приложением оригинала имеющейся у организации лицензии, заявления о переоформлении лицензии и документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за переоформление лицензии. При этом в соответствии с данным постановлением лицензирующий орган субъекта Российской Федерации должен переоформить лицензию в порядке, установленном Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», и внести изменения в свой реестр лицензий, в соответствии с которым в дальнейшем организуется и осуществляется лицензионный контроль.

Несмотря на имевшие место противоречия в законах, до осени 2013 года применялся обладающий отраслевым приоритетом механизм разграничения компетенции при осуществлении переданных полномочий, заложенный Законом РФ об образовании и изданным в соответствии с ним Положением о лицензировании образовательной деятельности[6].

В то же время, чем более динамичнее развивался рынок негосударственных образовательных услуг (чем больше появлялось частных образовательных организаций, не ограниченных бюджетным финансированием и соответственно территорией одного субъекта РФ), тем более острыми становились эти противоречия.

Новый Федеральный закон об образовании в РФ, закладывающий основы для расширения рынка негосударственных образовательных услуг, установил совсем другие принципы разграничения компетенции при передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации контрольно-разрешительных полномочий федеральных органов государственной власти.

 В соответствии с новым законом органы исполнительной власти  субъектов РФ теперь осуществляют лицензирование и государственную аккредитацию образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти); государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью указанных организаций[7].

Из нового Положения о лицензировании образовательной деятельности[8], утвержденного после вступления в силу Федерального закона об образовании в РФ, также исключили противоречивую норму о разграничении компетенции при лицензировании филиала, расположенного на территории другого субъекта РФ.

Таким образом, в настоящее время акцент с «места нахождения» (места регистрации юридического лица) законодателем был перенесен на «место осуществления образовательной деятельности», то есть исходя из буквального толкования действующей в настоящее время правовой нормы орган исполнительной власти должен осуществлять переданные полномочия в отношении всех организаций, фактически осуществляющих образовательную деятельность в границах территории этого субъекта РФ, независимо от места регистрации (нахождения) этих организаций.

Новый порядок разграничения компетенции при передачи органам государственной власти субъектов РФ контрольно-разрешительных полномочий федеральных органов государственной власти на первый взгляд вполне очевидно согласуется и с конституционными принципами административно-территориального устройства Российской Федерации, и с общим порядком лицензирования различных видов деятельности, осуществляемых на территории нескольких субъектов РФ.

Уже казалось, что с вступлением в силу нового Федерального закона об образовании в РФ будут устранены и имевшие место противоречия в части разграничения компетенции при осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ переданных полномочий в сфере образования, но, увы, этого не произошло.

Вопрос: «А кто же выдает лицензию филиалу, осуществляющему образовательную деятельность в другом субъекте РФ, и какой в соответствии с обновленным законодательством действует порядок такой выдачи (переоформления)?» так и остался краеугольным камнем разграничения компетенции при осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ переданных полномочий в сфере образования.

В условиях неоднозначного толкования новых юридических конструкций обновленного образовательного законодательства, при отсутствии четкой регламентации процедур, реалии сложившейся в последние годы правоприменительной деятельности привели к громким судебным спорам[9], и, как следствие, к разработке и внесению на рассмотрение в Государственную Думу РФ специального законопроекта[10], направленного на устранение имеющейся неопределенности. 

Как отмечено в пояснительной записке к законопроекту, он разработан в целях создания последовательной правоприменительной практики лицензирования образовательной деятельности уполномоченными органами, недопущения нарушения прав организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории нескольких субъектов РФ.

Законопроект уточняет, что образовательная деятельность по месту нахождения филиала организации, за исключением организаций, лицензирование деятельности которых относится к  полномочиям федеральных органов государственной власти в  сфере образования, лицензируется органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия в сфере образования, на территории которого находится данный филиал, а также то, что в случае намерения лицензиата осуществлять образовательную деятельность по месту нахождения филиала организации, осуществляющего образовательную деятельность на территории другого субъекта РФ, отдельное приложение к лицензии оформляется также лицензирующим органом того субъекта РФ, на территории которого находится данный филиал.

Данная законодательная инициатива, по нашему мнению, не только в полной мере соответствует установленным федеральным законодательством[11] конституционным принципам административно-территориального устройства Российской Федерации, в соответствии с которыми исполнительные органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять полномочия исключительно в границах территории своих субъектов, но и обеспечивает организационную и финансовую эффективность осуществления переданных полномочий РФ в сфере образования.

Осуществление органом исполнительной власти субъекта РФ административно-правовых функций (в том числе предоставление государственных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования) за пределами своего субъекта, как показала практика, экономически нецелесообразно, влечет за собой большие финансовые расходы на осуществление этих функций, связанные в том числе со значительной территориальной удаленностью многих субъектов РФ друг от друга.

Внесенный на рассмотрение в Государственную Думу законопроект, в случае его принятия, кардинальным образом изменит подходы и к осуществлению других переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере образования: государственной аккредитации образовательной деятельности, государственного контроля качества и надзора в данной сфере.

Соответственно, урегулирование сложившейся правовой неопределенности в части лицензирования образовательной деятельности - это лишь первый шаг законодательного разграничения компетенции между органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия в сфере образования.  Следующей задачей станет разграничение компетенции при осуществлении в сфере образования других переданных полномочий, что в свою очередь может потребовать дополнительного нормативно-правового регламентирования механизмов организации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в новых условиях.

Таким образом уже сейчас остро ощущается необходимость всестороннего научно-методологического, юридического и организационно-технического сопровождения процессов внедрения новых принципов разграничения компетенции между органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия в сфере образования.

Еще одной неоднозначной юридической конструкцией обновленного образовательного законодательства, получившей в том числе оценку Конституционного Суда РФ, стала ст. 46 Федерального закона об образовании в РФ, регламентирующая правовой статус педагогических работников.

Основополагающим элементом правового статуса педагогических работников является право на занятие педагогической деятельностью. Содержание этого права, в период становления отечественного образовательного законодательство, в том числе и под влиянием решений Конституционного Суда РФ[12], также неоднократно претерпевало значительные изменения.

Так, например, до 2010 года Закон РФ об образовании и Трудовой Кодекс РФ[13] определяли, что к педагогической деятельности в образовательных учреждениях допускаются лица, имеющие образовательный ценз, который определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. При этом действовавшие в указанный период типовые положения об образовательных учреждениях в ряде случаев допускали к педагогической деятельности лиц, не имеющих среднего или высшего профессионального образования (в том числе лиц имеющих «неполное высшее образование», подтвержденное соответствующим дипломом, и лиц, имеющих среднее специальное образование - «педагогический класс»)[14].

В 2010 году были утверждены Квалификационные характеристики должностей работников образования[15] в соответствии с которыми в порядке исключения по решению аттестационной комиссии к педагогической деятельности, в условиях отсутствия установленных законодательством ограничений, также допускались лица, не имеющие среднего или высшего профессионального образования.

Исходя из требований нового Федерального закона об образовании в РФ[16] право на занятие педагогической деятельностью сегодня имеют лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование и отвечающие квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, и (или) профессиональным стандартам.

При этом получение профессионального образования подтверждается исключительно документом об образовании и о квалификации, выдаваемым лицу, успешно прошедшему государственную итоговую аттестацию, наличие среднего профессионального образования подтверждается дипломом о среднем профессиональном образовании, высшего образования подтверждается дипломом бакалавра, специалиста и/или магистра[17].

Как мы видим из буквального толкования действующих с 2013 года правовых норм, требования Федерального закона об образовании в РФ не допускают возможности осуществления педагогической деятельности лицами, не имеющими профессионального образования (среднего или высшего). Наличие таких условий законодательством признано необходимым, замещение таких обязательных правил положениями иных подзаконных актов являются недопустимыми.

Таким образом, с принятием Федерального закона об образовании в РФ в одночасье возник вопрос правового статуса большого количества педагогических работников, не имеющих среднего профессионального или высшего образования, но на протяжении долгого времени на ранее законных основаниях задействованных в реализации программ дошкольного и дополнительного образования детей и взрослых.

При этом, отсутствие в законодательстве нормативного определения понятия «специальная подготовка», используемого в Квалификационных характеристиках должностей работников образования, и его соотношения с такими понятиями, как «профессиональное образование» и «квалификация» еще больше усугубили ситуацию с противоречивой правоприменительной практикой, а в ряде случаев приводили к нарушению прав работников руководителями образовательных организаций.

Противоречивая правоприменительная и судебная практика по вопросам нарушения прав работников образовательных  организаций, их правового статуса в условиях новых требований, установленных Федеральным законом об образовании в РФ, привели к необходимости конституционно-правовой оценки конституционности требований ч.1 ст. 46 Закона об образовании в РФ[18].

Конституционный суд при оценке новых требований к педагогическим работникам указывает на то, что в сфере правового регулирования трудовых отношений Конституция Российской Федерации обязывает государство гарантировать гражданам, длительное время состоящим в трудовых отношениях и успешно осуществляющим профессиональную деятельность, уважение достоинства и трудовой чести при изменении правового регулирования, с тем чтобы обеспечить учет их прав и законных интересов и не допустить изменения их правового положения исключительно на основе формальных критериев.

Оценка соответствия выполняемой работе (занимаемой должности) лиц, занятых одинаковой профессиональной деятельностью (занимающих одинаковые должности), должна осуществляться с использованием одинаковых критериев, позволяющих принимать во внимание результаты профессиональной деятельности работников и их отношение к труду, их деловые качества, а не основываться исключительно на факте отсутствия у работника требуемого профессионального образования, притом что трудовой договор с ним был заключен на основании решения работодателя в рамках действовавшего правового регулирования.

В рамках рассмотрения конкретной жалобы Конституционный суд делает вывод о том, что при введении в действие Федерального закона об образовании в РФ не предполагалось, что оценке будет подвергаться наличие требуемого в соответствии с ним профессионального образования у педагогических работников, уже состоящих в трудовых отношениях и успешно осуществляющих профессиональную деятельность.

Этот вывод подтверждается согласованной позицией Министерства образования и науки Российской Федерации и Профессионального союза работников народного образования и науки Российской Федерации о недопустимости расторжения трудового договора с воспитателем или учителем, который формально не соответствует требованиям ч. 1 ст. 46 Федерального закона об образовании в РФ, однако принят на работу до вступления в силу указанного Федерального закона (письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 13 октября 2016 года № НТ-1295/12).

В то же время, несмотря на то, что Конституционный суд признал ч.1 ст. 46 Федерального закона об образовании в РФ не соответствующей Конституции РФ, в той мере, в какой она - по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, - используется в качестве обоснования прекращения трудового договора с воспитателями дошкольных образовательных организаций, принятыми на работу до вступления в силу Федерального закона об образовании в РФ, все еще остался неразрешенным вопрос соотношения новых более высоких требований к квалификации педагогических работников (в контексте реализации права обучающихся на качественное образование) и несоответствия уровня образования педагогических работников,  принятых на работу до вступления в силу этих требований.

В настоящее время в образовательном законодательстве отсутствуют прозрачные организационно-правовые механизмы, обеспечивающие применение в образовательной системе норм Трудового законодательства, предусматривающих право работника на подготовку (профессиональное образование), а также обязанность работодателя обеспечивать получение работником необходимого профессионального образования, если это является условием обеспечения законности осуществления данным работником педагогической деятельности[19].

Неоднозначной является также правовая норма, ограничивающая указание в приложении к лицензии адресов мест осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам и по основным программам профессионального обучения, при том, что ни законодательство о лицензировании отдельных видов деятельности ни законодательство об образовании не освобождают такие программы от необходимости их лицензирования, а адреса – помещения, используемые для реализации этих программ, от необходимости соответствовать лицензионным требованиям[20].

Так, в соответствии с Федеральным законом о лицензировании[21] и Положением о лицензировании образовательной деятельности[22] для получения лицензии на осуществление образовательной деятельности соискатель лицензии обязательно указывает в заявлении адреса мест осуществления образовательной деятельности, а также представляет документы и сведения, подтверждающие соответствие помещений лицензионным требованиям.

При осуществлении процедуры лицензирования образовательной деятельности и принятии решения о выдаче лицензии в соответствии с Федеральным законом о лицензировании в приказ (распоряжение) о предоставлении лицензии обязательно включаются адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, которые также вносятся в открытый и общедоступный государственный информационный ресурс - реестр выданных лицензий[23].

При этом лицензия подлежит переоформлению в случаях изменения адресов мест осуществления лицензируемого вида деятельности, до переоформления лицензии лицензиат не вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу, не указанному в лицензии[24].

В то же время ведение образовательной деятельности по адресу, не заявленному для лицензирования, является нарушением ч.ч. 1, 4, 5 ст. 91 Федерального закона об образовании в РФ, ч. 1 ст. 15, ч. 1 и ч. 2 ст. 18 Федерального закона о лицензировании и административным правонарушением, предусмотренным  ч. 1  ст. 19.20 КоАП РФ.

Неоднозначность правовой нормы ч. 4 ст. 91 Федерального закона об образовании в РФ не только зачастую вводит образовательные организации в заблуждение о необходимости соблюдения лицензионных требований в местах ведения образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам и по основным программам профессионального обучения, приводит к росту количества нарушений лицензионных требований, но и способствует диаметрально противоположным толкованиям этой нормы правоприменителями, а в ряде случаев позволяет организациям уходить от ответственности за допущенные нарушения.

Как показывает практика функционирования российской образовательной системы в условиях обновленного образовательного законодательства, действующий в настоящее время Федеральный закон об образовании в РФ содержит также немалое количество «спящих» норм, то есть норм, не имеющих организационно-правовых механизмов, обеспечивающих их реализацию.

Несмотря на то, что Федеральный закон об образовании в РФ изначально содержал ряд принципиальных новелл, закрепляющих основы использования в образовательном процессе дистанционных и электронных образовательных технологий, сетевого взаимодействия образовательных учреждений, организации базовых кафедр на предприятиях, в настоящее время все еще отсутствует нормативно-правовое поле, регламентирующее работу этих инновационных образовательных технологий (данная проблема так же была отмечена на заседании Межведомственной рабочей группы Рособрнадзора по совершенствованию системы государственной регламентации образовательной деятельности в октябре 2018 г.).

Статья 15 Федерального закона об образовании в РФ, предусматривающая сетевую форму реализации образовательных программ, в правоприменительной практике вызывает много вопросов  и споров в связи с тем, что так и не получили правовой регламентации  механизмы обеспечения бюджетного финансирования реализации сетевых программ, порядка лицензирования и осуществления контроля в отношении образовательной деятельности с использованием сетевой формы реализации образовательных программ (порядок проверки состояния и соответствия лицензионным требованиям помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных материально-технических объектов, методических и педагогических ресурсов, используемых при применении сетевой формы реализации образовательной программы и находящихся в распоряжении организации (не лицензиата), привлекаемой лицензиатом для реализации образовательной программы в сетевой форме).

По-прежнему не определен перечень документов и сведений, подтверждающих наличие у образовательной организации условий для функционирования электронной информационно-образовательной среды, включающей в себя электронные информационные ресурсы, электронные образовательные ресурсы, совокупность информационных технологий, телекоммуникационных технологий и соответствующих технологических средств и обеспечивающей освоение обучающимися независимо от их местонахождения образовательных программ в полном объеме.

Устранение данной неопределенности особенно важно, в том числе, в связи с активным переходом образовательных организаций на реализацию основных и дополнительных программ профессионального образования исключительно в форме электронного обучения с применением дистанционных технологий.

Для полноценного функционирования систем дистанционного (электронного) обучения необходима конкретизация различных форм и методов дистанционного (электронного) обучения, которая в первую очередь предполагает наличие четкой нормативно-правовой базы, регламентирующей все процессы и этапы дистанционного (электронного) обучения - от создания учебного контента и разработки программного обеспечения до их интеграции и реализации непосредственно в учебном процессе.

При этом отсутствие государственной системы сертификации электронных информационно-образовательных сред и ресурсов, а также установленной законом обязанности по прохождению такой сертификации, по нашему мнению, уже приводит к полнейшей дискредитации масштабного использования этих технологий, способствует процветанию «виртуальных центров продажи документов об образовании».

Анализ нормативно-правовой базы реализации дистанционного (электронного) обучения показывает проблемные зоны, связанные не столько с противоречивостью правовых норм, как с их недостаточностью, то есть со слабым развитием нормативно-правовой базы дистанционного (электронного) обучения (отсутствием регламентации требований к специальным (электронным) учебно-методическим материалам, к подготовке тьюторов и преподавателей-консультантов, к электронным системам и процессу администрирования дистанционного образовательного процесса, его информационной поддержке, комплектованию электронных библиотек учреждений, использующих дистанционные (электронные) образовательные технологии, и т.п.)[25].

В настоящее время не определены обязательные и исчерпывающие требования к безопасности образовательных организаций: отсутствует перечень документов и сведений, подтверждающих наличие у образовательной организации безопасных условий обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации, с учетом соответствующих требований, установленных в федеральных государственных образовательных стандартах, федеральных государственных требованиях и (или) образовательных стандартах[26].

Размытость формулировок вышеуказанных требований вызывает особенно много спорных вопросов не только при лицензировании образовательной деятельности, но и при осуществлении других переданных полномочий в сфере образования – государственной аккредитации, контроле качества и надзоре в области образования.

С точки зрения обеспечения эффективного контроля (мониторинга, наблюдения) за функционированием отечественной образовательной системы все еще требуют проработки механизмы независимой общественной оценки качества образования, общественной и профессионально-общественной аккредитации, а также государственного надзора в отношении индивидуальных предпринимателей (репетиторов и частных педагогов), осуществляющих платную образовательную деятельность самостоятельно и, соответственно, не имеющих лицензии на образовательную деятельность, т.е. находящихся в настоящее время вне зоны специализированного государственного контроля (лицензионного контроля, контроля качества и надзора в сфере образования).

Как отмечают исследователи, к сожалению, оптимизация нормативного материала на уровне закона об образовании по-прежнему не сопровождается сокращением числа ведомственных актов: в целях реализации Федерального закона об образовании в РФ принято более 500 специализированных приказов Минобрнауки России[25].

Ввиду множественности новелл как системного, так и точечного характера, значительного количества вновь разрабатываемых актов подзаконного характера в настоящее время принимаются подзаконные акты нормативного и ненормативного характера, не только конкретизирующие нормы закона, но и вводящие новые правила, содержание которых никоим образом из закона не вытекает, что позволяет говорить о появлении подзаконных актов, дополняющих федеральный закон, что с точки зрения законотворческой техники недопустимо[25].

ВЫВОДЫ:

Очевидное на сегодняшний день несовершенство базового Федерального закона об образовании в РФ, по нашему мнению, способствует смешению уровней правового регулирования в сфере образования, приводит к необоснованному преобладанию подзаконных актов, методических и разъяснительных писем профильных органов исполнительной власти, носящих зачастую лишь рекомендательный характер.

Безусловно, образовательное законодательство, несущее на себе колоссальную социальную нагрузку, в условиях современного динамично изменяющегося мира не может похвастаться своей стабильностью, оно находится в стадии постоянных модификаций, сопровождающихся ломкой устоявшихся принципов, процедур и методов регулирования отечественной системы образования. Но в то же время очень хотелось бы надеяться на то, что при стратегическом развитии законодательства РФ об образовании будут учитываться уже сложившиеся проблемные факторы и обозначившиеся риски. Не стоит забывать, что поспешные и необдуманные стратегические решения, как правило приводят к массовым тактическим провалам.

Библиографический список:

1. Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 31.12.2012, № 53 (ч. 1), ст. 7598, «Российская газета», № 303, 31.12.2012.
2. Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»
3. Постановление Правительства РФ от 18.10.2000 № 796, Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 № 277; Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. № 174
4. ч. 5 ст. 9 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон о лицензировании).
5. п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 21.11.2011 № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. № 174 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»
7. п. 2 ч. 1 ст. 7 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 № 966 «О лицензировании образовательной деятельности»
9. решения арбитражных судов по делам №№ А56-9841/2016, А56-24221/2017, 13АП-21753/2017, Ф07-15807/2017, А42-7409/2017, А84-90/2018, А51-10527/2018.
10. Законопроект № 498393-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», в части уточнения полномочий по лицензированию образовательной деятельности».
11. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2013 № 19-П
13. "Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 № 197-ФЗ
14. Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 № 233 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей»; Постановление Правительства РФ от 01.07.1995 № 677 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении».
15. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 26.08.2010 № 761н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников образования».
16. ч. 1 ст. 46 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
17. ч. 7 ст. 60 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2018 № 41-П «По делу о проверке конституционности статьи 46 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки И.В. Серегиной».
19. ст.ст. 196, 197 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ.
20. ч. 4 ст. 91 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
21. п. 1 и п. 2, ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
22. п. 10 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 № 966.
23. ст. 15 и ст. 21 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
24. ч. 1 и ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
25. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: Монография" (под ред. Н.В. Путило, Н.С. Волковой) ("ИЗиСП", "Юриспруденция", 2015)
26. ч. 6 ст. 28 Федерального закона об образовании, подпунктом «е» п. 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 № 966.




Рецензии:

22.01.2019, 8:26 Эрштейн Леонид Борисович
Рецензия: Это, конечно, к юристам. Но, со своей стороны, скажу, что статья очень толковая. Вопросы, поставлены верно. Самому приходилось не раз смотреть закон об Образовании. Был поражен тем, что там отсутствует цель образования в РФ, цели магистратуры и бакалавриата тоже нет. Авторы провели хороший анализ. Рекомендовал бы им попробовать опубликовать этот текст в журнале ВАК, кроме того, рекомендую этот текст для публикации здесь без всяких доработок.



Комментарии пользователей:

3.02.2019, 14:22 Сахненко Виктор Григорьевич
Отзыв: Современный мир очень динамичен, особенно это касается науки и образования. Законы в области науки часто теряют актуальность и становятся непреодолимым барьером для новаций. И от чиновничьих недоработок, морально устаревших законов в науке процветает догматизм примитивных инквизиторов и демагогов. В результате общество в своем научно техническом развитии несет огромнейшие убытки. Я поддерживаю автора статьи и рецензента Леонида Борисовича статью нужно публиковать, обсуждать и принуждать законодателей к активной работе.


Оставить комментарий


 
 

Вверх