Статья опубликована в №1 (сентябрь) 2013
Разделы: Политология, Юриспруденция
Размещена 30.09.2013. Последняя правка: 30.09.2013.
Просмотров - 3093

Эволюция законодательства о местном самоуправлении в Украине в период государственной независимости

Донченко Константин Анатольевич

Киевский национальный университет строительства и архитектуры

аспирант кафедры политических наук

УДК 342

 

Процессы начала 1990-х годов привели к распаду Советского Союза и созданию принципиально новых социально-политических институтов. Одновременно с формированием центрального аппарата, активно развивалось законодательство о местном самоуправлении. Существование в СССР единых взаимосвязанных структур местной власти и отсутствие разделения полномочий и контроля привело к необходимости обновления, даже перестройки положений нормативных актов регулирующих отношения на региональном уровне.

Целью данной статьи является изучение нормативно-правового изменения полномочий местного самоуправления в период государственной независимости Украины.

До 1990 года основную роль на местном уровне играли комитеты КПУ, а руководители органов местного самоуправления принадлежали к компартии. 16 июля 1990 года была принята «Декларация о государственном суверенитете Украины»[1], которая, в том числе, предполагала разделение ветвей власти. Фактором изменений становятся выборы в Верховный Совет и местные советы 1990 года. Начинаются разногласия между местными советами и комитетами компартии. Хотя представители КПУ составили большинство в выборных органах, появилось много независимых кандидатов. Первым существенным изменением законодательства о местном самоуправлении становится Закон УССР от 7 декабря 1990 года «О местных Советах Украинской ССР и местном самоуправлении» [2]. Нормативно-правовой акт определял местное самоуправление как территориальную самоорганизацию граждан для самостоятельного или через государственные и общественные органы решения местных вопросов. Система самоуправления была сосредоточена на низовых формах. Ее составляли:

• сельские, поселковые, городские, районные в городах, областные советы и их органы;
• органы территориального общественного самоуправления (комитеты);
• местные референдумы, общие собрания граждан и т.д.

Впервые утверждались принципы местного самоуправления, главными среди которых являются самостоятельность и независимость, экономическая и финансовая независимость, оптимальная децентрализация. Таким образом, местное самоуправление определялось как независимое в своих решениях и с полномочиями решения вопросов местного уровня.

После запрещения КПУ в Украине и, соответственно, партийных ячеек на местном уровне, органы местного самоуправления становятся единственными властными структурами в областях, районах и городах. Однако политическая ситуация непрерывно развивалась и с введением поста Президента Украины в 1991 году начинается борьба за полномочия между национальными центрами власти. В 1992 году были приняты два закона, непосредственно влияющие на развитие местного самоуправления. Это Закон от 5 марта 1992 года «О представителе Президента Украины» [3] и новая редакция от 26 марта 1992 года Закона «О местных Советах Украинской ССР и местном самоуправлении», получившая наименование «О местных Советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении» [4]. Актами устанавливались два уровня самоуправления: местный, куда входили сельские, поселковые и местные советы, а также органы самоорганизации населения; региональный, который составляли районные и областные советы. Полномочия государственных органов на областном и районном уровнях передавались от местных советов к Представителям Президента и соответствующим государственным администрациям. Кроме того, ликвидировались районные и областные исполнительные комитеты советов. Тем временем, Представитель Президента наделялся полномочиями контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства, главы исполкомов сельских, поселковых и городских советов несли ответственность за свою деятельность перед ним. Местному самоуправлению давалась возможность ¾ депутатов соответствующего совета предложить Президенту уволить своего Представителя.

Однако Президент Л. Кравчук проигрывает борьбу за полномочия и 3 февраля 1994 года принимается Закон «О формировании местных органов власти и самоуправления» [5]. Функции органов государственной власти вновь передавались областным, районным, Киевскому и Севастопольскому городским советам. Ликвидировался институт Представителя Президента и местные администрации. Вместо него воссоздавались исполнительные комитеты местных советов. Главы советов становились руководителями исполнительных органов, при этом в части делегированных полномочий они подчинялись исполнительным органам вышестоящих советов.

Восстановление полномочий и статуса местного самоуправления были вызваны политическими причинами. Победителем досрочных президентских выборов оказался Л. Кучма, который постепенно взял направление на централизацию. В июне 1995 года между Президентом и Верховным Советом был подписан Конституционный договор [6], который, в том числе, касался некоторых вопросов организации местного самоуправления. Снова создавалась система местных органов исполнительной власти, однако возглавляли ее избранные на выборах 1995 года руководители местных областных и районных советов. Создавался юридический прецедент, когда местное самоуправление и местная исполнительная власть объединялись в руках одной личности. Кроме того, администрации напрямую могли влиять на решения местных советов, приостанавливая их.

Принятие Конституции [7] 28 июня 1996 года закрепило статус местного самоуправления в Украине, хотя и не регламентировало все процессы. Местное самоопределение определялось как право территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения. Районные и областные советы обозначались довольно неопределенно «представителями общих интересов территориальных громад сел, поселков и городов». Руководители районного и областного совета возглавляли исполнительный аппарат совета, который заменил собой исполком. Заданием исполнительного аппарата являлось обеспечение деятельности соответствующего совета, что снова лишало совет части полномочий.

Хотя Конституция закрепила важные принципы деятельности самоуправления, к полному формированию современной системы оставался еще один шаг. 21 мая 1997 года принято Закон «О местном самоуправлении в Украине» [8], который определял основы деятельности, правовой статус, гарантии и ответственность органов местного самоуправления. Нормативный акт разделял местное самоуправление за полномочиями – базового уровня (село, поселок, город) с исполкомами и регионального уровня (район, область), делегирующие свои права местным администрациям.

Таким образом, законодательство о местном самоуправлении в Украине прошло долгий и сложный путь к современному состоянию. Принятие нормативно-правовых актов осуществлялось в период борьбы политических групп за влияние и полномочия, в результате чего большинство законов действовали непродолжительный отрезок времени. Основным вопросом изменений стал раздел местных полномочий. Появление местных органов исполнительной власти привело к различным сценариям развития ситуации на местах. В результате короткого периода конфронтации появляется симбиоз местных властей, который объединяет представителей противоположных лагерей.

1. Декларація від 16 липня1990 № 55-XII «Про державний суверенітет України» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/55-12;
2. Закон УРСР від 7 грудня 1990 № 533-XII «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/533-12/ed19901207;
3. Закон України від 5 березня 1992 № 2167-XII «Про Представника Президента України» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2167-12/ed19920305;
4. Закон України від 7 грудня 1990 № 533-XII «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/533-12/ed19920326;
5. Закон України від 3 лютого 1994 № 3917-XII «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3917-12/ed19940203;
6. Конституційний договір від 8 червня 1995 № 1к/95-ВР «Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1к/95-вр;
7. Конституція України від 28 червня 1996 [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр/ed19960628;
8. Закон України від 21 травня 1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Офіційний веб-портал. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр/ed19970521.

Рецензии:

1.10.2013, 13:03 Крылов Дмитрий Анатольевич
Рецензия: Текст статьи соответствует заявленной теме. Автор в сухой форме приводит данные о принятых правовых актах. Вместе с тем хотелось бы понять, на базе какого опыта проводились реформы и какие силы в этом участвовали. Нужен, по возможности, и сравнительный анализ постсоветского пространства. Опыт Украины по реформировании МСУ безусловно заслуживает внимания.

1.10.2013, 16:36 Шаргородская Наталья Леонидовна
Рецензия: Рецензия: автор кратко анализирует вопросы развития законодательства о местном самоуправлении в Украине,рассматривает формирование полномочий органов местного самоуправления в условиях политической борьбы 1990-х годов. Необходимо было бы отметить, что после принятия Закона Украины "О местном самоуправлении" в следующие годы были приняты ряд законов по вопросам организации и функционирования местного самоуправления, в частности, "Об органах самоорганизации населения", "О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей", "О столице Украины – город-герой Киев", "О службе в органах местного самоуправления", Бюджетный кодекс, Земельный кодекс и тому подобное. Таким образом был заложен законодательный фундамент для становления и развития местного самоуправления в Украине в соответствии с требованиями статьи 2 Европейской хартии местного самоуправления и на основе положений Конституции Украины. Автору необходимо было бы подробнее остановиться на освещении проблем и перспектив развития законодательства о местном самоуправлении в Украине.

1.10.2013, 18:10 Салморбекова Рита Бобуевна
Рецензия: Автор сделал короткий исторический экскурс по проблемам МСУ в Украине. Но для начинающего научного деятеля смелый шаг. В дальнейшем хотелось бы видит политический анализ в сравнении других стран, по проблемам мсу очень много материалов. Реформирование системы мсу в Украине показал хорошие стороны.

1.11.2013, 16:45 Ковбан Андрей Владимирович
Рецензия: Статья написана на актуальную тему, ее новизна не вызывает сомнений. Статья может быть рекомендована к печати.

17.11.2013, 18:48 Гукалова Ирина Владимировна
Рецензия: Статья раскрывает заявленную в названии тематику. Согласна с предыдущими рецензентами, хотелось бы видеть сравнения с опытом других стран. Статья может быть опубликована.



Комментарии пользователей:

Оставить комментарий