КОНСТИТУЦИОННО – ПРАВОВОЙ СТАТУС АДМИНИСТРАТИВНО – ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ В СТРАНАХ ИНДИИ, ГЕРМАНИИ, США И БРАЗИЛИИ. СРАВНИТЕЛЬНО – ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

УДК 34

В современном, высокоразвитом мире существует очень много государств, отличающихся друг от друга административно – правовой организацией территориальных субъектов. В одних государствах территориальные единицы называются провинции и девисьоны, в других штаты и республики. Юридический статус этих территорий различен, но есть одна общая составляющая - наличие административно – территориальных границ, в которых они могут осуществлять те или иные распорядительные функции.

Конституционно – правовой статус административно – территориальной единицы (субъекта федерации) - это совокупность конституционных прав и обязанностей, определяющих правовое положение, порядок формирования, цель, задачи и принципы функционирования, объём полномочий субъекта федерации в пределах административно – территориальных границ. В мировой административно – управленческой практике и юридической науке сложились две основные формы административно – территориального устройства: федеративная и унитарная. Федеративное государство состоит из нескольких административно –территориальных образований, которые имеют особый правовой статус. Территориальные единицы в федеративном государстве имеют собственные органы управления, политическую самостоятельность и полномочия в решении подведомственных им вопросов. Государства с унитарной формой административно – территориального устройства характеризуются как единое, цельное государство с центральными органами управления, а его административно – территориальные единицы не обладают какими - либо самостоятельными государственными полномочиями.

На многих континентах складывалась своя, наиболее характерная для данной территории конституционно – правовая модель формирования и функционирования территориальных органов субъекта федерации. Эти особенности вызваны уникальным географическим положением, историей развития, традициями управления, народным менталитетом. Например, в Азии и Латинской Америке всегда были сильны федеральные органы власти. В странах Европы и Северной Америке федеральная власть, как правило, не всегда обладала широкими административными функциями и, следовательно, субъекты федерации получили большую самостоятельность.

На современном этапе в ряде регионов мира выделяются государства, которые по своим экономическим, политическим показателям имеют преимущества над другими странами. В азиатском регионе это Индия, в Европе – Германия, в Северной Америке – США, в Латинской Америке – Бразилия. Данные государства приводятся в этой статье не случайно, а с целью раскрыть и проанализировать их административно – территориальное (государственное) устройство, увидеть общие черты и отличительные особенности обусловленные нахождением в разных частях света и уникальной историей развития и функционирования государственного аппарата, выявить очевидные преимущества и объективные недостатки.

Индия, Германия, Соединённые Штаты Америки (далее США) и Бразилия имеют федеративную форму государственно - территориального устройства. Каждая из этих стран имеет собственные исторические мотивы для объединения территорий в единое федеративное государство. Так, в преамбуле основного закона Германии сказано, что путём взаимных согласий федеральных земель немецкий народ, воодушевленный желанием служить делу мира во всем мире в качестве равноправного члена в объединенной Европе учреждает настоящий закон. Похожие, в правом смысле, положения содержаться и в Конституции США. Родоначальники концепции федерализма в США изначально исходили из того что объединение и функционирование будущего федеративного государственного аппарата должно быть построено по принципу децентрализации власти. Преамбула Конституции США говорит о том, что народ Соединенных Штатов стремиться, образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать общему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством. Анализируя эти положения можно сделать вывод о том, что ранее самостоятельные территории объединяются в союз для создания более совершенного государства, с целью быть равноправным участником на международной арене (Германия) или для более эффективной защиты территорий (США). Похожие положения закреплены в Конституциях Бразилии и Индии. Однако, там делается акцент на то, что федерация создаётся с целью обеспечить осуществление социальных и личных прав, свободу мысли, безопасность, благосостояние, развитие, равенство и справедливость в качестве высших ценностей. Следовательно, территориальное объединение в Бразилии и Индии носит несколько иной характер.

Конституционно – правовая природа федерации в США заключается в том, что каждый штат – это основная административно – территориальная единица, которая рассматривается как составная часть территории США, и все штаты в равной степени обладают определённым объёмом прав и обязанностей необходимых им для реализации полномочий. Изначально США были образованы как конфедерация на основе договора между 13 штатами в 1787 году. В дальнейшем многие штаты утратили свои суверенные функции, и США превратились в федерацию. После принятия Конституции возник вопрос о формировании главного города – столицы США, где находились бы федеративные органы государственной власти. В 1871 году на берегу реки Потомак был создан федеральный округ Колумбия. Столицей этой территории был выбран город Вашингтон. Территория федерального округа не входит ни в одну из территорий какого – либо штата. В Вашингтоне находятся главные государственные органы страны. Смысл создания федерального округа как отдельной территориальной единицы заключается в том, чтобы федеративные (государственные) органы власти находились на нейтральной территории, тем самым не предоставляя ни одному штату хотя бы минимального превосходства, пусть даже формального.
По другому, была создана Германская федеративная республика. После поражения немецких войск во Второй мировой войне территория Германии была поделена на 4 оккупационные зоны. Часть занятых германских земель были упразднены. В 1948 году занятые зоны США, Францией и Великобританией объединились. В этом же году разрабатывались планы по дальнейшему развитию германских земель. Предлагалось разделить германские земли на несколько независимых и суверенных государств, либо объединить немецкие земли под эгидой единого федеративного управления. В 1949 году Парламентский совет, сформированный на основе выборов проходивших на территории каждой из германских земель, принял Основной закон Федеративной республики Германии. Юридическим основанием Федерации в Германии является Конституция – единый нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Конституция объединила все земли. Федеративных договоров как в США, германские земли не заключали. Государственно - территориальное образование в Германии называется землёй.
Индийское учение о конституционном праве исходит из того, что единое государство должно функционировать независимо от других. Регионы (штаты) должны помогать Федерации реализовывать основные полномочия. После принятия Учредительным собранием основного документа государства в 1950 году, Конституция Индии установила, что федеративное устройство государства состоит из штатов. Закон о реорганизации штатов 1956 года закрепил деление штатов по национально – языковому принципу. Также в Федерацию входят 7 союзных территорий . Союзная территория – это государственная территориальная единица, не имеющая собственных органов власти. Управление в отношении союзных территорий осуществляется индийским федеральным правительством.

Бразильская федерация (в конституции чаще употребляется термин «союз») обладает своеобразием: в качестве ее составных административно – территориальных единиц названы не только союзы, штаты и федеральный округ , но и административно – территориальные единицы, на которые разделены штаты, — муниципии. Согласно ст. 1 конституции, Бразилия — «нерушимое единство» штатов, федерального округа и муниципий. Федеральным законом могут также создаваться управляемые из центра федеральные территории. В настоящее время в Бразилии 26 штатов и один федеральный (столичный) округ. Бразильская федерация, с одной стороны, построена на основе концепции кооперативного федерализма, но с другой — особенно на практике — это высокоцентрализованная федерация. Первое находит свое выражение в «трехэлементном» подходе к структуре федерации, в расширении полномочий ее субъектов и в стремлении установить в конституции широкий круг вопросов совместной компетенции. Второе выражается в организации федерации, в концепции федеральной интервенции, в «жестком» порядке взаимоотношений федеральных органов и органов штатов.

Дифференциация конституционно – правового статуса административно – территориальных единиц зависит от наличии прав и обязанностей. Конституция США устанавливает строгий перечень тех полномочий, которые относятся непосредственно к ведению федерации. Согласно 8 разделу Конституции Конгресс правомочен устанавливать и взимать налоги и сборы, занимать деньги в кредит, регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами, устанавливать на всей территории Соединенных Штатов единообразные правила натурализации и принимать единообразные законы по вопросу о банкротствах, создавать почтовые службы и почтовые пути, содействовать развитию науки и полезных ремесел, закрепляя на определенный срок за авторами и изобретателями исключительные права на их сочинения и открытия, учреждать суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду и т.д. Раздел 10 Конституции прямо запрещает штатам заключать международные договоры, вступать в союз или конфедерацию, осуществлять денежную эмиссию и изготавливать и реализовывать кредитные билеты. Ни один штат не может без согласия Конгресса облагать какими-либо пошлинами или сборами работы и услуги, ввоз или вывоз товаров, содержать войска в мирное время. Вместе с тем Конституционная поправка № 10 гласит, что полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией сохраняются за штатами. В США при разграничении полномочий между Федерацией и штатами действует остаточный принцип - штатам разрешено делать всё то, что не запрещено федеральной Конституцией и не относится к ведению Федерации. Похожее правовое разграничение существует и в Индии, но только с той лишь разницей, что индийская Конституция закрепляет примат необязательного, но в значительной степени необходимого права вмешательства федеральных властей в деятельность штатов. Федеральные власти могут законодательствовать абсолютно по любому вопросу компетенции штата. Федерация решает вопросы войны и мира, иностранных дел, транспорта и торговли. Это наиболее существенные вопросы государственно – экономического развития страны. Также Федерация имеет право разрешать иные вопросы. Совместная компетенция центральных властей и регионов в основном сводиться к регулированию отношений в различных областях права (трудовое, гражданское, уголовное и др.) К исключительному ведению штатов относятся вопросы организации местного самоуправления, полицейских органов, вопросы медицины, социальной помощи и т.д.

В Германии существует разграничение полномочий по трём видам компетенции: исключительная компетенция федерации, совместная компетенция федерации и земель, исключительная компетенция земель. Согласно 73 статье Основного закона Германии Федерация обладает правом вести переговоры и заключать международные договоры, разрешать вопросы миграционного права, хозяйственного права, осуществлять денежную эмиссию, защищать любыми способами территориальную целостность земель и др. Также в ведении Федерации находятся вопросы гражданства, единые таможенные и торговые правила, железнодорожное сообщение, служба почты и коммуникаций. В обязанности федеральных властей входит правовая охрана промышленной собственности, охрана граждан, защита конституционного строя страны и многое другое. В совместном ведении Федерации и земель находятся вопросы гражданского, трудового и уголовного права, исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридические консультации, регулирование субсидий на образование и содействие научным исследованиям, содействие производству в сельском и лесном хозяйстве, обеспечение снабжения продовольствием, ввоз и вывоз продукции сельского и лесного хозяйства, рыболовство в открытом море и в прибрежных водах, охрана побережья и другое. Всё остальные полномочия, которые не относятся к совместному ведению Федерации и земель и исключительному ведению Федерации, принадлежат землям. Также как и в США и Индии, в Германии действует принцип остаточной компетенции.

В Бразилии содержание прав и обязанностей субъектов и федерации в целом несколько разниться с традиционным пониманием разделения полномочий между центральной и региональной публичной властью. Статья 18 гласит: политико-административная организация Федеративной Республики Бразилии включает союз, штаты, федеральный округ и муниципии – все пользуются автономией в соответствии с предписаниями настоящей Конституции. На конституционном уровне закреплены 4 вида территориальной автономии. В Бразильской конституционно – правой доктрине существенное внимание уделяется не только союзу и штатам, что имеет место быть в большинстве других научных источниках зарубежных стран, но и другим территориальным субъектам, а именно федеральным округам и муниципальным образованиям. Совокупность всех полномочий разделены таким образом, что участие Федерации в разрешении любых вопросов практически всегда имеет место быть. Отдельных (исключительных) полномочий штаты и другие территориальные образования не имеют. Исключительная компетенция федеральных государственных органов заключается в определении основных направлений реализации внутренней и внешней политики, обеспечение национальной обороны, сбор налогов, выпуск денежных знаков и другие полномочия. Интересным будет отметить то факт, что основные отрасли права такие как гражданское, уголовное и трудовое законодательство находятся в исключительном ведении государства. Совместная компетенция федеральных и региональных органов государственной власти, включая муниципальные территории, состоит в основном в защите и охране законов и распоряжений федеральных властей, а также разрешение некоторых вопросов регионального и местного значения. Однако, наряду с этими положениями Союз, штаты и федеральный округ устанавливают перечень общих вопросов подлежащих регулированию в области образования, налогов и сборов, коммерческого права и других областях. Регионы обязаны самостоятельно осуществлять политику по этим вопросам, но под контролем центральных органов власти.

Структура территориальных органов власти в этих странах тоже сугубо специфична, однако имеет общие черты. В Бразилии, США и Индии высшим должностным лицом является губернатор штата, который избирается на 4 года с правом переизбрания. Он обладает широкими полномочиям. Основной обязанностью губернатора является контроль за исполнением федеральных законов и законов штата. Он назначает судей штата, одобряет или отклоняет законопроекты. Отличительной особенностью деятельности губернатора в Индии и Бразилии является тот факт, что он руководствуется принципом приоритета интересов Федерации, и тем самым проводит политику исходя из общего курса установленного федеративными органами власти, а не региональными. В Германии премьер – министр каждой земли является высшим должностным лицом соответствующего территориального образования. Законодательная власть в субъектах этих стран, как правило, однопалатная, за исключением США. В Германии, США и Бразилии судебная система двухуровневая. Соответственно она состоит из судов федерации и судов штата. Судебная система очень разноплановая и своеобразная. Каждый штат закрепляет за собой четырехзвенную собственную судебную систему. Различают суды общей юрисдикции и специализированные суды. Почти все дела, вытекающие по спорам, основанных на законах штата или их нарушающих, разрешаются судами штата. Судебная система Индии строго централизованная. Это уникальное отличие индийского государственного аппарата, которое качественно обособляет его от других федеративных республик.

Приведённый выше анализ особенностей формирования и функционирования органов государственной власти субъектов федерации в Индии, Германии, США и Бразилии, позволяет сделать вывод о том, что конституционно – правовой статус административно – территориальных субъектов этих стран в значительной мере отличается друг от друга.

В Индии и Бразилии федеральные государственные органы власти реализуют достаточно широкий круг полномочий. Деятельность государственного аппарата фактически направлена на то, чтобы обеспечить интересы Федерации во всех штатах, при этом интересы и потребности субъектов федерации, априори являются всегда факультативными. Совокупность прав и обязанностей и их разграничение между федерацией и регионами строиться по системе «всемерного вмешательства» федеральных органов государственной власти в деятельность органов государственной власти субъектов. В Германии и США наоборот, государственное управление исходит из того что каждая административно – территориальная единица, имеет право на осуществление автономной, децентрализованной политики, когда регионам предоставляется возможность проявить максимальную инициативу в управленческой деятельности. Юридической гарантией этому служит конституционные положения о юридическом равенстве регионов между собой и во взаимоотношении с Федерацией.

Конституционно – правовой статус административно – территориальных единиц Индии и Бразилии намного у́же в отличии от Германии и США.

Рецензии:

24.09.2015, 18:05 Сидоров Виктор Владимирович
Рецензия: В статье приведен достаточно полный и обстоятельный обзор административно-территориального деления ряда государств. При этом автор претендует на научность статьи, что в тексте не находит своего подтверждения по ряду причин: 1. Нет обоснования, почему именно эти страны приведены в качестве примера для рассмотрения; 2. Не поставлены задачи и цели статьи; 3. Выводы носят формальный и очевидный характер; 4. Отсутствует научность, исследовательская составляющая, что не позволяет отделить представленную статью от статью в БСЭ или ином познавательном издании.



Комментарии пользователей:

Оставить комментарий