Проблемы функционирования и ответственности Правительства Российской Федерации: фактическая реализация полномочий и пути преодоления

Аннотация:

В данной статье раскрываются основные моменты, служащие элементами аргументации фактической несамостоятельности Правительства РФ и его полной зависимости от главы государства, а также автором предусматривается один из вариантов разрешения сложившегося проблемного положения кабинета министров.

Abstract:

Тhis article will cover the main points employees elements of argumentation actual dependence of the Government of the Russian Federation and its total dependence on the head of the state, and the author provides one solution to the existing problem, the provisions of the Cabinet of Ministers.

Ключевые слова:

Правительство РФ, Президент РФ, проблемы реализации полномочий, несамостоятельность Правительства

Keywords:

The Government of the Russian Federation, President of the Russian Federation, the exercise of powers problems, lack of independence of the Government

В соответствии с действующим законодательством исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, являясь высшим исполнительным органом государственной власти РФ [1].

Анализ положений действующей Конституции и норм федерального законодательства, а также практики осуществления высшими органами государственной власти своих полномочий дают нам основания сделать вывод о том, что система федеральных органов государственной власти сосредотачивает в себе значительный объем черт президентской республиканской модели, нежели смешанной. Одним из критериев определения российской модели формы правления выступает механизм контроля над деятельностью кабинета министров. Именно способы контроля над деятельностью Правительства, разновидность субъектов этого контроля и их место в системе государственных органов оказывают существенное влияние на определение разновидности республиканской формы правления.

Формирование Правительства находится в полном ведении главы государства [2]. Действующей Конституцией предусмотрен ряд вопросов, отнесенных к ведению Правительства.

Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. №1185 [3] предусмотрел для главы государства право вносить законопроекты в Государственную Думу по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства, а также возможность издания указов и распоряжений Президента РФ по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что Правительство РФ на основании и во исполнение, в том числе и нормативных указов Президента РФ, издает постановления и распоряжения. Основываясь на вышеприведенных нормативных актах, можно сделать вывод о том, что Президент имеет возможность настоятельно рекомендовать свое видение содержания определенных нормативных актов кабинету министров, издаваемых по вопросам компетенции последнего. Правительство, в свою очередь, реализуя свои прямые обязанности и опасаясь уйти в отставку, воплощает все президентские  предложения в силу вышеупомянутого нормативного предписания. В случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства указам Президента на основании ст. 33 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года они могут быть отменены главой государства. Практические примеры [4] отмены актов кабинета главой государства имеют место в истории функционирования государственного аппарата, что свидетельствует об откровенном вмешательстве главы государства в компетенцию Правительства.

Рассмотрим механизм контроля над деятельностью кабинета. Как уже ранее отмечалось, формирование Правительства является исключительной прерогативой Президента, который своим указом определяет количество заместителей Председателя Правительства РФ, систему федеральных органов исполнительной власти; имеет право председательствовать как на заседаниях Правительства, так и на заседаниях его Президиума. Глава государства принимает или отклоняет отставку кабинета, имеет также исключительное право отправить Правительство в отставку по собственной инициативе и усмотрению. Кроме того, Президент в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года имеет право непосредственно руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Следует отметить, что действующее законодательство предусматривает президентское руководство деятельностью не только вышеназванных федеральных министерств, но и ряда федеральных служб и агентств [5]. По мнению И.А. Стародубцевой, «это нарушает самостоятельность Правительства как исполнительного органа власти, вносит дисбаланс в конституционную систему «сдержек и противовесов» [6]. Краткое обозначение пакета полномочий Президента по отношению к Правительству выстраивает картину, определяющую последнего в качестве недостаточно самостоятельного, зависимого и во всем подконтрольного главе государства органа государственной власти [7].

«Сегодня наиболее острым аспектом реформирования взаимоотношений различных ветвей государственной власти является решение вопроса о степени влияния Федерального Собрания на Правительство» [8]. Согласно действующей Конституции Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет ей отчет об исполнении федерального бюджета, а также ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Отчетность кабинета перед парламентом предусмотрена, однако это не является достаточно сдерживающим рычагом. Конституция РФ, согласно мнению И.А. Трушинской, закрепляя эти две формы парламентского контроля, «не содержит прямых норм, предусматривающих полномочие парламента осуществлять парламентский контроль» [9]. Повторно выраженный Государственной Думой в течение трех месяцев вотум недоверия Правительству может обернуться для нижней палаты роспуском, что также характерно при постановке премьер-министром перед нижней палатой парламента вопроса о доверии кабинету. Государственная Дума лишена права участвовать в назначении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, поскольку это полностью относится к компетенции Президента. Часть 4 ст. 111 Конституции предусматривает возможность роспуска палаты в случае трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, причем в качестве кандидатуры Президент может предлагать очередной раз как разных, так и одно и то же лицо [10]. Следовательно, нижняя палата не имеет фактической возможности повлиять на кандидатуру Председателя Правительства.

Таким образом, высший исполнительный орган фактически является подконтрольным и не имеющим самостоятельности в решении вопросов своей компетенции ведомством. От «перекрываемых» указами и волей Президента РФ предоставленных Правительству РФ действующим законодательством полномочий остаются лишь незначительные управленческие рычаги воздействия, совокупность которых в целом даже не сможет эффективно повлиять на политический и социально-экономический курс. По нашему мнению, подобное положение кабинета министров в системе федеральных органов государственной власти не выражает всей полноты предназначения высшего исполнительного органа власти, и в целях ликвидации зависимости Правительства от главы государства необходимо предпринять некоторые меры.

Во-первых, целесообразно внести в действующую Конституцию изменения посредством принятия Закона РФ о поправке к Конституции РФ, исключающие положения ч. 4 ст. 111 Конституции РФ и заменяющие их закреплением в этой части иных положений, указывающих на возможность широкого применения практики согласительной комиссии, сформированной главой государства и нижней палатой на паритетных началах в целях нахождения компромиссного и взаимоудовлетворяющего варианта кандидатуры. Данная мера послужит объективной гарантией Государственной Думе в реализации возможности выражения недоверия кабинету министров, что серьезным образом усилит парламентский контроль над деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, следует искоренить сложившуюся на протяжении последних лет практику всестороннего вмешательства и «латентного навязывания» идей Президента кабинету министров, ликвидировав положения Указа Президента РФ от 10 июня 1994 года №1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации», предусматривающие возможность главы государства издавать нормативные акты, прямо относящиеся к компетенции Правительства РФ. В-третьих, необходимо исключить пункт «б» статьи 83 Конституции РФ, дающий право Президенту председательствовать на заседаниях Правительства, что позволит лишний раз обеспечить невмешательство главы государства во внутреннюю деятельность кабинета. В настоящий момент времени действует Указ Президента РФ от 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», полностью определяющий систему федеральных исполнительных органов, а также количество вице-премьеров. В целях предоставления возможности парламенту влиять на организацию системы исполнительной власти и избежания чрезмерно частого проведения реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти следовало бы изменить положения ч. 1 ст. 112 Конституции, изложив их в редакции, предусматривающей внесение Председателем Правительства предложений по организации структуры федеральных органов исполнительной власти в профильный комитет Государственной Думы для последующей разработки одноименного законопроекта с целью утверждения структуры федеральных органов исполнительной власти в форме федерального закона, а не нормативного акта главы государства.

Развернутые выше идеи позволят обеспечить Правительству относительную самостоятельность в решении вопросов своей компетенции и определении правительственного курса, не дать главе государства в фактическом смысле превратить Правительство в орган, подобный его Администрации.

Решением ситуации также может послужить конституционное обеспечение возможности нижней палаты российского парламента участвовать в формировании Правительства. Закрепление за Государственной Думой прерогативы назначения и освобождения половины числа заместителей Председателя Правительства и половины числа федеральных министров позволит парламенту существенно повлиять на осуществление государственного управления и персональный состав Правительства. Распределение между нижней палатой и Президентом постов членов кабинета для его формирования следовало бы предусмотреть тщательным образом в целях обеспечения паритетного соотношения влияния этих должностей на работу всего Правительства.

Дополнительной мерой по усилению парламентского контроля над деятельностью кабинета может выступить введение института «вотума недоверия» в отношении отдельных федеральных министров, назначение и освобождение которых осуществляется главой государства.