Статья опубликована в №25 (сентябрь) 2015
Разделы: Правоведение
Размещена 21.09.2015. Последняя правка: 02.10.2015.
Просмотров - 6685

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: современный дискурс

Бальжурова Долгорма Федоровна

ФГОУ ВПО "Бурятский государственный университет"

магистрант

Будаев Капитон Аюрзанаевич, кандидат юридических наук, профессор ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет»

УДК 342

Эффективная организация системы местного самоуправления подразумевает сбалансированность полномочий, обязанностей, и объема ответственности всех участников муниципально-правовых отношений. Эволюция законодательства о местном самоуправлении в новейшей российской истории отмечает спады и подъемы в решении поставленной проблемы, особенно противоречиво и сложно идут процессы, направленные на регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Динамику развития институционализации муниципально-правовой ответственности в новейшей российской истории можно определить двумя периодами: первый – когда дискуссионным был вопрос о ее дифференциации в самостоятельный вид юридической ответственности и второй период, который охватывает настоящее время, когда исследования касаются институционального содержания муниципально-правовой ответственности. Особенности данной динамики имеют ожидаемо эволюционный характер, и, по сути, сопоставимы с процессом становления конституционно-правовой ответственности, которую и по сей день отличает различие в подходах к ее трактовке.

В качестве основных аргументов против самостоятельности муниципально-правовой ответственности приводятся следующие:

• тождественность с основаниями и процедурами ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов  Российской  Федерации  (роспуск, отзыв)
• практически отсутствие выбора санкций
• отсутствие понятия «муниципально-правовая ответственность» в нормативно-правовых актах о местном самоуправлении [13, с.166].

В противовес этим аргументам приводятся следующие доводы: постепенное расширение перечня муниципально-правовых санкций (заслушивание отчетов, вынесение предупреждений, удаление в отставку, роспуск и т.п.); расширение процедур муниципально-правовой ответственности, в некоторых случаях их регламентация на муниципальном уровне; относительно третьего аргумента – приводится пример  конституционно-правовой ответственности, которой отсутствие нормативно-правового закрепления не мешает быть официально признанным видом юридической ответственности [2, с. 117].

С.Д. Князев называет ситуацию с выделением муниципально-правовой ответственности «искусственной» и отмечает: «…предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций [13, с.167]». Нельзя не согласиться с «критериями несамостоятельности» муниципально-правовой ответственности, справедливо приведенными вышеупомянутым автором. Но при этом, на наш взгляд, имеет место вариант - не рассматривать их в качестве аргументов против выделения, а в качестве точек роста муниципально-правовой ответственности как правового института. Институт ответственности перед населением, по нашему мнению должен развиваться, становясь действенным инструментом реализации местного самоуправления, его правовым гарантом

Выдерживая полярную позицию и поддерживая самостоятельность муниципально-правовой ответственности Н.Н. Черногор отмечает, что объективная возможность дифференциации данной ответственности в системе отраслевых видов ответственности обусловлена спецификой ее содержания и форм. Данная специфика проявляется в цели этой ответственности; процессуальном режиме; особенностях правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением  [7, с.186].

Вкратце, таким образом, можно представить содержание дискуссий в первом периоде, хотя разделение на периоды является весьма условным, так как и сегодня актуальны позиции о необоснованности дифференциации муниципально-правовой ответственности. К данной группе авторов можно отнести в основном представителей науки конституционного права (Т.Д. Зражевская, С.Д. Князев, Н.М. Колосова, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский и др.), которые в качестве важного довода приводят факт отсутствия специфики ответственности субъектов местного самоуправления в муниципальном праве, и, существующие меры юридической ответственности, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления, относят к другим, утвердившимися в теории права, видам юридической ответственности.

Но, тем не менее, в настоящее время наблюдается тенденция к признанию самостоятельности муниципально-правовой ответственности, и дискуссии «ушли» из поля «есть основания для выделения, и нет оснований» в проблемное поле институирования муниципально-правовой ответственности.

Таким образом, в настоящее время мы можем констатировать о формировании несколько подходов к пониманию муниципально-правовой ответственности. Их также условно можно разделить на две группы, опираясь на основание выделения:

• муниципально-правовая ответственность как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (основание – инстанция ответственности)
• муниципально-правовая ответственность как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством за реализацию задач и функций, которые возлагает федеральный законодатель на муниципальный уровень власти (основание – предмет ответственности: вопросы местного значения).

К первой группе можно отнести работы следующих ученых: М.С. Долгополова, С.Г. Соловьева, Е.С. Шугриной и др., которые основываясь на специфике оснований, процедурах применения, источниках регулирования, и иных условиях применения санкций к органам и должностным лицам местного самоуправления правомерно аргументируют автономность муниципально-правовой ответственности.

Вторую группу ученых (И.А. Алексеев, А.А. Кочерга, В.С. Кашо, Г.Я. Чеботарев, Е.М. Заболотских, И.Ю. Лупенко, Н.В. Постовой,  и др. современные авторы) объединяет стремление обобщить все виды ответственности, регулируемые муниципальным правом в одном понятии.

Особняком к данным подходам стоит позиция Солдатова С.А., который предлагает понятие «конституционно – муниципальная ответственность», как межотраслевой вид публичной ответственности двух самостоятельных отраслей права.

И. А. Алексеев и Е. М. Заболотских рассматривают муниципально-правовую ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая охватывает нормативный материал из разных отраслей права, и охрана муниципальных правоотношений осуществляется нормами различных отраслей права на всех уровнях (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень) нормативных правовых актов, в которых закрепляется ответственность субъектов муниципальных правоотношений [2, с. 217].

Созвучно данной позиции выступает М.В. Красновский, который считает, что «…данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами [6, с. 47]».

В позиции И.А. Алексеева, звучит не только иное основание ответственности, но и рассмотрение данного вида ответственности в двухаспектном видении: позитивной и негативной. Это мнение также является спорным в современной правовой литературе.

Многие исследователи рассматривают муниципально-правовую ответственность как ответственность за неблагоприятные правовые последствия в результате принятия противоправных решений, ненадлежащее осуществление задач и функций. И.А. Алексеев считает, что такая трактовка значительно сужает ее содержание и более перспективным является принятие двухаспектной ответственности, включающей в себя как "негативную", так и "позитивную" ответственность, это, по его мнению «…отвечает прогрессивным потребностям построения правового государства [2, с.87]». 

И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов рассматривая юридическую ответственность в местном самоуправлении в двухаспектном поле, отмечают, что позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положительные действия в соответствии с нормами конституционного и действующего законодательства, устава муниципального образования, а негативный аспект связывают с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных образований [9, с. 39].

На наш взгляд, позиция второй группы ученых более перспективна для построения эффективной системы местного самоуправления. Современная система местного самоуправления характеризуется практически отсутствием института ответственности  перед населением и  сложно реализуемым, фактически фиктивным институтом отзыва должностных и выборных лиц населением (далее будет подробно рассмотрен данный аспект). Для разрешения данной ситуации, было бы более продуктивным признание самостоятельности муниципально-правовой ответственности и развитие ее институционального содержания, и приведение данного вида ответственности к содержанию, раскрытом в следующем определении:

муниципально - правовая ответственность – механизм правового регулирования муниципально-правовых отношений, определенный нормами муниципально-правовых актов и  ответственностью населения муниципального образования осуществлять контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а в случае нарушения требований муниципально-правовых норм - на применение мер муниципально-правового принуждения.

Несмотря на существующие дискуссии в теоретическом поле о дифференциации муниципально-правовой ответственности и ее процессуальном содержании, она объективно существует в практике, и как ответственность перед населением и как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении функций по решению вопросов местного значения. Правоприменительная практика действующего законодательства показывает недостаточную эффективность функционирования данного механизма муниципально-правового регулирования, и требует надлежащей правовой регламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.  Е.С. Шугрина, посвятившая большинство своих работ проблемам правоприменительной практики в области муниципального права, отмечает: « …в настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права на местное самоуправление, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления. Анализ имеющихся нормативных актов, и того как они реализуются на практике, позволяет оценить  реально существующую систему гарантий права на осуществление местного самоуправления [16, с. 4]».

Оценка состояния муниципального законодательства данная в 2008 году, на наш взгляд, не теряет своей актуальности, и по сей день.  Последние изменения в муниципальном законодательстве были направлены на  решение проблемы перегруженности сельских поселений полномочиями, устранение нефинансируемых мандатов, была введена двухуровневая модель организации местного самоуправления на крупные города, возможность законом субъекта отмены прямых выборов главы муниципального образования. В особенности последний пункт вызвал широкие обсуждения не только в правовой среде, но и в обществе. Существуют мнения и в поддержку проводимых реформ и неодобрения, последние изменения в законодательстве у многих правоведов вызывают опасения по поводу постепенного «огосударствления» [17, с.3; 14, с. 34; 12, с. 57] местного самоуправления.

Тем не менее, изменения так и не коснулись юридической отработки механизмов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением. Хотя в вопросах, касающихся процедурной конструкции института отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, необходимы изменения. В частности, требование более половины голосов избирателей от числа, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа или муниципального образования, в современных реалиях, превращают данную санкцию, практически в фикцию; невнятная ситуация с отзывом депутата представительного органа муниципального района, который избран путем косвенного голосования избирателей, что не корреспондируется со смыслом института отзыва. Также трудно определить рамки предмета муниципального правотворчества относительно института отзыва. Противоречия между п.8 ч.1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон), где говорится о закреплении в уставе оснований и процедур отзыва населением и п. 1 статьи 24 Федерального закона ограничивающим данное право федеральным законодательством и законом субъекта. И, также, п.2 статьи 24 закрепляет право муниципального образования определить в уставе основания для отзыва, но ограничивает основания только конкретными противоправными решениями или действием  (бездействием), в случае их подтверждения в судебном порядке.

Список также можно дополнить проблемами, связанными с пробелами и противоречиями в механизме удаления в отставку главы муниципального образования; с дублированием норм федерального законодательства в уставах муниципальных образований, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; с несовершенностью муниципально-правовых актов, регламентирующих основания, процедуру применения санкций ответственности перед населением [16, с 9]. 

В современной правовой литературе предлагаются различные варианты решения проблем института ответственности в муниципальном праве это:

• легальное закрепление муниципально-правовой ответственности в федеральном законодательстве [4, с. 118]
• расширение механизмов инициирования, принятия и реализации решения в процедурах муниципально-правовой ответственности населения и институтов гражданского общества [2, с.287]
• закрепление в законодательстве федеральном (муниципальный штраф, общественное порицание, негативная оценка деятельности депутата), субъектов Российской Федерации (лишение права на возмещение суммы депутатских расходов на различный срок; ограничение права занимать определенные должности муниципальной службы), муниципально-правовых актах (снижение надбавки за особые условия работы депутатам; лишение слова на заседании представительного органа, исключение их состава постоянных комиссий, предупреждение, замечание с предупреждением) новых негативных санкций [2, с.296]
• закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения [7, с. 345]
• совершенствование оснований и процедур отзыва выборных лиц местного самоуправления. Унификация регионального законодательства об отзыве выборного лица местного самоуправления путем принятия на федеральном уровне соответствующего закона, предусматривающего весь необходимый инструментарий минимизации деструктивного потенциала отзыва, гарантии отзываемого, конкретный перечень оснований отзыва и процедуру его проведения [3, с. 98]
• совершенствование законодательства при реализации процедуры переформирования представительных органов муниципальных районов, ранее избранных на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании [10, с. 57]
• движение в сторону императивного мандата представительного органа муниципального образования [11, с.75]

Последнее, на наш взгляд, могло бы явиться наиболее перспективным механизмом регуляции муниципально-правовых отношений выборных должностных лиц, представительного органа местного самоуправления и населения. Правовая конструкция императивного мандата близка и понятна населению, повышает ответственность выборных и должностных лиц местного самоуправления. Но, несовместимость пропорциональной избирательной системы и императивного мандата, делает последнее неосуществимым на практике.
Но, при этом необходимо отметить, что при надлежащих изменениях в структуре и содержании императивного мандата, он явился бы наиболее перспективным механизмом регуляции ответственности перед населением, даже при пропорциональной избирательной системе, точнее сочетание императивного мандата и пропорциональной избирательной системе стало бы наилучшим инструментом регуляции муниципально-правовых отношений.  

Также, дополнить вышеприведенный список вариантов решения проблем института ответственности в муниципальном праве можно мерами по регуляции ситуации с уставами муниципальных образований. Являясь, по сути, основным муниципально-правовым актом, эффективным инструментом развития местного самоуправления, он на практике является безликим дублированием норм федерального законодательства, как вынужденно (так как федеральное законодательство, с одной стороны дает право, но тут же его ограничивает), так и по собственному желанию (если правовая регламентация может сузить полномочия и властные возможности выборных должностных лиц).  А ведь именно устав муниципального образования призван определять процессуальное содержание механизмов ответственности перед населением. Многие исследователи, проведя анализ множества уставов, говорят об их неэффективности как инструментов регуляции муниципально-правовых отношений.

Таким образом, исходя из проведенного обзора позиций относительно муниципально-правовой ответственности , мы можем констатировать, что дифференциация муниципально-правовой ответственности, как необходимого механизма правового регулирования муниципально-правовых отношений является перспективным, и будет содействовать развитию сильного местного самоуправления, до конструкции, гарантированной Конституцией Российской Федерации «…Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. [1, с.130]». 

1. Конституция Российской Федерации 1993 г. [Электронный ресурс]: (с учетом поправок от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // КонсультантПлюс : офиц. сайт компании «КонсультантПлюс». – М., 2014. – URL:http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 10.08.2015).
2. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации: проблемы теории и практики//Дисс. докт. юр. наук. М, 2014. 476с.
3. Белоусова Е.В. Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением // Пробелы в Российском законодательстве. 2011. № 3. С. 57-60.
4. Бугринов С.В. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности: возможные перспективы развития // Право и экономика. М.: Юстицинформ, 2012. № 7. С. 74-77.
5. Ваганова Н.А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления. Дисс.канд. юр.наук. Пермь, 2004. 175 с.
6. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. / Выдрин И.В., Кокотов А.Н. М., Норма, 2003.- 368 с.
7. Герасимов И. Г. Органы местного самоуправления в системе Государственного управления. //Вестник Челябинского государственного университета. 2008 - № 8. С.57-58.
8. Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: Проблемы правового регулирования и реализации : Автореферат дисс.канд. юр.наук. М.,2004. - 23 с.
9. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: автореф. дис. докт. юрид. наук. Саратов, 2000. - 39 с.
10. Князев С.Д. Муниципально-правовая ответственность: миф или реальность // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск, 2004. С. 166 - 168.
11. Красновский М.В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд.юр.наук.СпБ., 2008. 184 с.
12. Стародубровская И. Г. Новые предложения по реформе местного самоуправления. //Экономическое развитие России. 2014. №1 С.34
13. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. Дисс. докт. юр.наук. М.,2007. – 417 с.
14. Черногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. Научно-практический журнал. – М.: Юрист, 2008. № 3. С.27-28.
15. Шугрина Е.С.. Гарантии права на осуществление местного самоуправления. //Дисс.докт.юр.наук. М,2008. 448 с.
16. Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации// Муниципальная служба. 2013. №2. С. 2-19.

Рецензии:

2.10.2015, 10:57 Панченко Ольга Львовна
Рецензия: Постановка проблемы достаточно нова, тема актуальна. Материал изложен последовательно, аргументированно. Немного поработать над стилистикой: например, в последнем абзаце (предложение начинается со слов "таким образом...") - предложение очень путано, длинно, в результате теряется его смысл. В целом, считаю, статья может быть опубликована.

Комментарии пользователей:

22.09.2015, 9:17 Бальжурова Долгорма Федоровна Отзыв: Большое спасибо. Все исправлено.Впредь буду более внимательнее.

Оставить комментарий