Публикация научных статей.
Вход на сайт
E-mail:
Пароль:
Запомнить
Регистрация/
Забыли пароль?
Международный научно-исследовательский журнал публикации ВАК
Научные направления
Поделиться:
Разделы: Юриспруденция
Размещена 05.11.2015. Последняя правка: 08.12.2015.

Правовая регламентация порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления

Бальжурова Долгорма Федоровна

ФГОУ ВПО "Бурятский государственный университет"

магистрант

Хамнуев Юлий григорьевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет»


Аннотация:
В статье рассмотрена проблема совершенствования правового поля ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением.


Abstract:
The article considered the main circle of problems of improvement of municipal and law responsibility of elected persons of local government.


Ключевые слова:
выборные лица местного самоуправления; ответственность перед населением; устав муниципального образования.

Keywords:
elected persons of local government; responsibility to the public; charter of the municipality.


УДК 342

Правовое регулирование ответственности перед населением в местном самоуправлении является наиболее информативным в плане характеристики политических векторов развития государства. Несбалансированность объема ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и объема ответственности перед государством не позволяет в полной мере реализовать принцип народовластия. Так как ситуация, когда народ выбирает своих представителей, и они более подконтрольны государству, а не населению, явно не корреспондируется со смыслом вышеназванного принципа.

Институт ответственности в муниципальном праве играет главнейшую роль в становлении гражданского общества. Местная власть наиболее близка населению и эффективность ее правового поля определяет условия для полноценного участия населения в местном самоуправлении. Адекватные механизмы регуляции муниципально-правовых отношений в сфере ответственности перед населением создадут предпосылки для повышения уровня правосознания населения и активации инициативы гражданского участия, и в конечном результате к повышению уровня доверия к власти.

В теоретическом поле, дискуссии вокруг ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, или как еще ее определяют - муниципально-правовой ответственности,  ведут к дифференциации данного вида ответственности. Особенности динамики институционализации муниципально-правовой ответственности имеют ожидаемо эволюционный характер, и, по сути, сопоставимы с процессом становления конституционно-правовой ответственности, которую и по сей день отличает различие в подходах к ее трактовке.

Таким образом, в настоящее время наблюдается тенденция к признанию самостоятельности муниципально-правовой ответственности, и дискуссии «ушли» из поля «есть основания для выделения, и нет оснований» в проблемное поле институциирования муниципально-правовой ответственности [1, с. 45].

Но, данное утверждение, весьма спорно и условно, так как вопрос дифференциации муниципально-правовой ответственности является более чем дискуссионным. Это подтверждает и ретроспективный анализ развития правового поля местного самоуправления. Законодатель упорно обходит стороной вопрос о совершенствовании регулирования, по сути единственной санкции муниципально-правовой ответственности, - отзыва населением выборных лиц местного самоуправления. Ведь скудность санкций один из основных доводов против самостоятельности муниципально-правовой ответственности.

Хотя, справедливо будет отметить что, поправками, внесенными в Федеральный закон 131-ФЗ в мае 2009 года, был введен институт удаления главы муниципального образования в отставку, который некоторыми исследователями трактуется как санкция муниципально-правовой ответственности. Но его реализация является опосредованной, данный институт не является формой непосредственной демократии. Поэтому, ведя речь о санкциях муниципально-правовой ответственности, мы можем говорить только об отзыве избирателями, и с некоторой долей условностей – об институте удаления главы в отставку. Последнее регулируется федеральным законодателем, а отзыв избирателями, его основания и решение соответствующих вопросов определяется уставами муниципальных образований. Последние и будут конечными источниками для анализа особенностей правового регулирования ответственности перед населением депутата органа местного самоуправления и главы муниципального образования.

Анализ уставов городов сибирского федерального округа  и других крупных городов Российской Федерации позволил нам сделать следующие первичные обобщения:

  1. В основном уставы содержат следующие меры ответственности перед населением: отзыв  избирателями депутата представительного органа и главы муниципального образования. Устав муниципального образования «город Барнаул» не содержит положений об отзыве ни депутата представительного органа муниципального образования, ни главы муниципального образования. Устав муниципального образования «город Красноярск» допускает отзыв избирателями только главы муниципального образования. По уставу муниципального образования «город Омск», если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в Омском городском Совете замещаются депутатами, избранными по пропорциональной системе, отзыв депутата не применяется. Также устав не содержит положений об отзыве мэра. Устав муниципального образования « Городской округ город Тюмень»  содержит норму о возможности отзыва депутата  Тюменской городской Думы, но не содержит положений об основаниях отзыва и, в положениях Устава о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления, нет такой формы как отзыв.
  2. Основания для отзыва избирателями можно разделить на группы следующим образом:

- основание, дублирующее положения ч. 2 ст. 24 Федерального закона №131–ФЗ (в уставах городов Улан-Удэ, Ангарск, Красноярск, Кемерово, Томск, Владивосток и др.)

- нарушение Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципально-правовых актов (в уставах городов Новосибирск, Пенза, Тамбов и др.).

- основание, содержащее последствия в виде материального ущерба и нарушение прав и свобод человека и гражданина (в уставах городов Абакан, Омск, Челябинск и др.). Мы обращаем внимание на формулировку  «человека и гражданина» в единственном числе, если действия главы нарушили права и свободы одного человека, это может стать основанием для отзыва главы или депутата представительного органа муниципального образования,  за которых проголосовало большинство пришедших граждан на выборы. То есть наблюдается несоразмерность цели и средств.

- неисполнение (ненадлежащее исполнение) полномочий (в уставах городов Ангарск, Хабаровск и др.)

- издание нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ и уставу муниципального образования (в уставах городов Нефтеюганск, Сургут и др.).

- совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования (в уставах городов Тольятти, Краснотурьинск, Глазов и др.). В уставах муниципальных образований к таковым действиям относятся как правомерные, так и противоправные действия.

В большинстве уставов отражены первые две группы, в частности в республике Бурятия, во всех уставах муниципальных образований,  превалирует первая группа.

В рассмотренных уставах, в основной массе, отсутствует подробное описание процедуры отзыва. Детализация процедуры регламентирована законом субъекта Российской Федерации, в этой связи уставы содержат бланкетную норму, отсылающую к соответствующему законодательству. В основном, процедура отзыва аналогична процедуре проведения местного референдума. Инициатива отзыва должна быть поддержана пятью процентами избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования, депутат представительного органа муниципального образования и глава считается отозванным, если за его отзыв проголосовало не менее половины зарегистрированных избирателей. Последнее является практически неосуществимым, что наглядно демонстрирует история применения данной процедуры, когда ни одна не была доведена до логического конца, в рамках действующего российского муниципального законодательства.

В целом же, основываясь на анализе федерального и законодательства субъектов РФ в сфере местного самоуправления, и  на первичных обобщениях по уставам муниципальных образований, мы можем констатировать: 

-  в российском законодательстве отсутствует целостность, единообразие, согласованность в правоприменении мер ответственности депутатов и глав муниципальных образований перед населением. Данная ситуация во многом объясняется особенностями российской избирательной системы, которая не отвечает смыслу императивному мандата, ведь институт отзыва является его элементом, и, возможно, процессами становления относительно молодой отрасли права. Здесь хотелось бы отметить что, императивный мандат, в его крайнем содержании, по существу, имеет больше недостатков, чем преимуществ по сравнению со свободным мандатом, но, при этом характеризуется  высоким уровнем ответственности выборного лица;

- наблюдается устойчивая направленность законодателя на сужение сферы применения ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением. Например, ограничение оснований ответственности совершением правонарушения, что существенно искажает сам смысл института отзыва.

- института удаления главы муниципального образования в отставку, в отличие от института отзыва, определен более детализировано и конкретно, и с уверенностью можно утверждать, что законодатель уделил данному механизму существенно большее внимание. Но экспертное сообщество негативно восприняли эти поправки, и современная правоприменительная практика подтверждает их опасения [2, с. 7]. Тем не менее, практика применения  показывает «активность» данного института, его востребованность. Конечно, в некоторых случаях имеет место злоупотребление правом [Там же], но данный институт востребован, и уровень ответственности главы муниципального образования намного выше, чем у депутата органа местного самоуправления. Ответственность же депутата органа местного самоуправления отмечается скудностью мер и оснований, и отмеченной выше сложностью процедуры;

-  несовершенство правового регулирования оснований ответственности перед населением отмечается многими проблемными вопросами. В рамках статьи невозможно отразить их со всеми необходимыми доводами и аргументами, мы ограничимся лишь представлением некоторых моментов. Один из них – наиболее явный - конкуренция процедур ответственности. Например, закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва может привести, на практике, к конкуренции процедуры ответственности перед населением и процедуры ответственности перед государством. Также второй вид оснований, выделенный в первичных обобщениях полностью повторяет положения статьи 72 Федерального закона от 6 октября 2003 г 131-ФЗ. И оно охватывает все остальные составы правонарушений, предусмотренные в уставах муниципальных образований в качестве оснований для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. Также, сомнительным представляется последний выделенный вид оснований, в плане подтверждения его в судебном порядке, ведь оно скорее морально-этического характера.

-              отсутствие в большинстве уставов, такого основания как утрата доверия, говорит о практическом отсутствии правового механизма оценки населением деятельности выборных лиц в целом:  направленность ее на выполнение поставленных задач, соответствии действий выборного лица его интересам. Ведь определенные основания таковы, что они определяют оценку конкретного действия или бездействия. Такой подход существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на деятельность выборных лиц местного самоуправления.

Таким образом, обобщая вышесказанное, мы можем выделить основной круг задач совершенствования правового поля муниципально-правовой ответственности выборных лиц местного самоуправления:

- закрепление в федеральном законодательстве обязательности института отзыва выборных лиц местного самоуправления, с определением различных порядков применения  отзыва, для депутатов, избранных по одномандатному избирательному округу и депутатов, избранных по единому избирательному округу.

- введение формы мандата, которая наряду с принципом независимости депутата, предполагала бы его подконтрольность и подотчетность избирателям. Данная модель депутатского мандата, свободная от деструктивных начал императивного и свободного мандатов и совмещающая в себе позитивные начала обоих видов мандата, теоретически позволит выборному лицу действовать в интересах всего населения, не подвергаясь давлению извне, даст возможность вести свои дела свободно и под свою ответственность.

- восстановление в федеральном законе правовой конструкции, допускающей отзыв на основании «утраты доверия» избирателей. При этом, как пишет Черногор Н.Н., утрату доверия нельзя связывать исключительно с правонарушением, подтвержденным в судебном порядке, равно как и с формальным по сути дела выполнением обязанностей. Основания отзыва депутата, выборного должностного лица должны сочетать как подтвержденные судом правонарушения, совершенные данными лицами, так и обстоятельства, не требующие такого подтверждения, а именно утрату доверия избирателей, совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования и др. Утрата доверия избирателей - категория емкая, которая может охватывать и такие основания как невыполнение депутатом своих полномочий (обязанностей), неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, и т.п.

- совершенствование регулирование процедуры отзыва, предусматривающая реализуемость на практике.

Реализация перечисленного способствовала бы становлению муниципально-правовых отношений, основанных на принципах взаимной ответственности и открытости, действительно самоуправления, а не «управления местным самоуправлением».

Библиографический список:

1. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. Дисс. докт. юр.наук. М.,2007. – 417 с.
2. Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации//Муниципальная служба. 2013. №2. С. 2-19.




Комментарии пользователей:

Оставить комментарий


 
 

Вверх