Публикация научных статей.
Вход на сайт
E-mail:
Пароль:
Запомнить
Регистрация/
Забыли пароль?
Международный научно-исследовательский журнал публикации ВАК
Научные направления
Поделиться:
Разделы: Управление и организация
Размещена 03.05.2017. Последняя правка: 15.05.2017.

Совершенствование механизма осуществления надзорной деятельности, путем внедрения новых подходов в организации деятельности органов надзора

Дмитриев Роман Владимирович

Академия государственной противопожарной службы МЧС России

Слушатель

Ершов Александр Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника УНК ОНД Академия государственной противопожарной службы МЧС России


Аннотация:
Данная статья посвящена вопросам совершенствования механизма осуществления надзорной деятельности, путем внедрения двухуровневого подхода в организации деятельности органов надзора


Abstract:
This article is devoted to issues of improving implementation mechanism and supervision, by introducing a two-tiered approach to the organization of the activities of oversight bodies


Ключевые слова:
пожарный риск; пожар; оценка пожарного риска; надзорная деятельность; система обеспечения пожарной безопасности, объект защиты

Keywords:
fire risk; fire; evaluation of fire risk; oversight activities; the system of fire safety; object of protection


УДК 614.841.315 

Введение.

Неопределенность в выполнении требований пожарной безопасности порождаемая противоречивыми нормами технического регулирования порождает опасность для эффективного функционирования объектов защиты. Технология надзорной деятельности, в основу которой положено прямое применение типовых требований безопасности, исчерпала себя, поскольку типовые системы безопасности, не учитывающие многочисленных конкретных обстоятельств, в одних случаях сдерживают (препятствуют) принятие экономически выгодных решений, а в других случаях не адекватны складывающимся обстоятельствам - т.е. неэффективны. Это порождает принцип «тотального, бесконечного контроля» о котором говорил В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию, «создает проблемы тысячам законопослушных, инициативных граждан» [1]. Требования выполнять «добровольные» нормы СНиПов и сводов правил вводят в заблуждение должностных лиц, предпринимателей и граждан, так как системообразующий Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ строит общественные отношения по поводу обеспечения пожарной безопасности на основе оценки рисков, а не прямого применения типовых требований безопасности. Все это создает административные барьеры, снижающие инвестиционную привлекательность российской экономики и предпринимательскую активность.

Выходом из сложившейся ситуации может быть смещение вектора надзорной деятельности с прямого применения типовых требований безопасности на регулирование отношений в сфере безопасности с целью урегулирования интересов всех субъектов этих отношений – юридических лиц, физических лиц и государства с обязательным упором на меру обеспечения безопасности, превышение которой может стать опасным для эффективного функционирования объектов защиты.

Это позволит определить взаимосвязи объектов защиты с проверяемыми обязательными требованиями безопасности; аргументировать понятийный аппарат в сфере пожарной безопасности; уменьшить нагрузку на должностных лиц надзорных органов МЧС России; упорядочить осуществление контрольно-надзорных функций; снять частое несоответствие мнений и суждений разных надзорных органов на разных циклах существования объекта (на стадиях проектирования, строительства, сдачи в эксплуатацию и эксплуатации объектов). Кроме того, анализ и оценка эффективности надзорной деятельности сможет стать основой для выработки организационно-управленческих решений по ее совершенствованию и оптимизации, что позволит повысить эффективность затрачивания ресурсов надзорных органов и поднадзорных объектов [4].

Цель работы в создание предпосылок для эффективного надзора за выполнением требований пожарной безопасности.

Для достижения поставленной цели наиболее значимой является задача по формированию общественных отношений на основе создания нормативной базы, соответствующей требованиям федерального законодательства в области пожарной безопасности и обеспечивающего развитие национальной экономики.

Все требования пожарной безопасности, содержащие конкретные технические решения должны применяться только после оценки пожарных рисков, обосновывающих минимальную необходимость обеспечения безопасности людей и чужого имущества. Прямое применение таких требований не допускается. Прямое (независимо от форм собственности) применение требований технических нормативов, направленных на защиту имущества, которым собственник имеет право рисковать, препятствует осуществлению конституционных прав граждан свободно распоряжаться своим имуществом. Обязанность обеспечения безопасности имущества лежит на его собственнике. Вмешательство в его хозяйственную деятельность путем навязывания ему мероприятий, направленных на обеспечение безопасности его собственного имущество, может быть квалифицировано как превышение полномочий и воспрепятствование законной предпринимательской деятельности.

Организация двухуровневой системы надзорной деятельности позволит реализовать парадигму технического регулирования в области техногенной безопасности. Это минимизирует обязательные требования безопасности и доведет их до уровня, минимально необходимого для обеспечения безопасности людей, чужого имущества и окружающей среды.

Такой механизм технического регулирования позволит собственникам свободно распоряжаться своим имуществом, используя для этого страхова-ние этого имущества, в том числе и страхование различных рисков. При этом безопасность людей и окружающей среды должна быть обеспечена с учетом современного уровня научно-технического и материально-технического развития.

Применение концептуальных моделей деятельности по обеспечению техногенной безопасности при осуществлении надзора за соблюдением нормативных требований позволяет значительно (в 4-5 раз) повысить качество проверок и в 2 раза сократить затраты времени на проверки объектов.

Показатели эффективности подходов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности

№ п/п

Современная система надзорной деятельности

Двухуровневая система надзорной деятельности

  1.  

Большой объем нормативной информации и его постоянное увеличение

-        1700 нормативных документов, содержащих свыше 100 тыс. требований пожарной безопасности.

-        Увеличение объема нормативной информации за счет включения в оборот зарубежных стандартов.

-        Увеличение числа нормативных систем в одном правовом поле.

-        Превышение темпов роста информации темпов ее освоения в 27 раз.

Снижение объема нормативной информации за счет применения непротиворечивых требований безопасности, которые, решая одну проблему безопасности, при этом не создают другую на основе перехода от частных норм к общим правилам, сформулированным в технических регламентах, имеющих статус федеральных законов (система, состоящая из 10 общих смыслообразующих (целеполагающих) правил обеспечения пожарной безопасности)

  1.  

Динамичное развитие техногенной среды и рост дефицита нормативной информации (дефицит нормативной информации: в 2010 г. – 60%; в 2014 г. – 70%)

Снижение дефицита нормативной информации за счет организации и постоянной актуализации информационного поля, включающего в себя отбор и создание банка нормативных документов, информационной базы профессионально значимой информации, систематизацию информации и создание рабочих сегментов информационного поля

  1.  

Низкое качество нормативной информации (жесткость, избыточность, противоречивость, затратность (в 4-5 раз выше минимально необходимого уровня противопожарной защиты имущества, которым собственник имеет право рисковать))

Повышение качества нормативной информации за счет применения типовых требований пожарной безопасности интегрированных в единый комплекс (систему эшелонированной защиты), включающих в себя соотнесение требований пожарной безопасности с реальным объектом (проектными решениями) с целью установления их соответствия

  1.  

Снижение уровня надежности работы специалистов (экспертов) (1994 г. - R=0,16-0,2; 2013 г. - R=0,04)

Повышение надежности работы специалистов в условиях снижения информационных перегрузок за счет осваивания не фрагментарной  информации, а информации представляющей собой единый информационный комплекс

  1.  

Увеличение количества надзорных и контролирующих органов (СССР – 27; РФ (1996) – 63; РФ (2011) – 100; РФ (2014) – 200; РФ (2015) – 327)

Снижение количества надзорных и контролирующих органов за счет перехода к унифицированной парадигме надзорной деятельности и передаче органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению федерального государственного надзора в отношении органов местного самоуправления, садовых, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а также жилых домов

  1.  

Причинение вреда в форме упущенной выгоды (средства, затрачиваемые на противопожарную защиту имущества, которым собственник имеет право рисковать, не капитализируются (не приносят прибыли, но повышают себестоимость продукции))

Разумное соотношение вреда, который может быть причинен возможным пожаром, и минимально необходимых мер по предотвращению этого вреда.

 

В результате унификации и последующей интеграции возможно:

а).  сокращение количества надзорных органов, число которых возросло с 27 (в СССР) до 327 (в Российской Федерации);

б). значительное улучшение инвестиционного климата за счет перехода к адресным системам обеспечения безопасности объектов;

в). формирование устойчивого правопорядка в области обеспечения техногенной безопасности;

г). перераспределение технической нагрузки с государственных надзоров на организации, осуществляющие аудит безопасности.

д). начительное снижение социальной напряженности, а также гармонизация отношений общества и государства.

Все это означает, что с введением парадигмы технического регулирования принципиально изменяется содержание надзорной деятельности, при осуществлении которой не допускается прямое применение нормативных требований рекомендательного характера.

При реализации положений технических регламентов нормативные документы рекомендательного характера применяются только при расчетном обосновании необходимости их применения, с учетом риска возникновения опасной техногенной ситуации; а также с учетом характера и размера вреда, который может быть причинен опасной техногенной ситуацией. Это требует иной организации деятельности надзорных органов – координации их деятельности на единой методологической основе, позволяющей интегрировать деятельность государства по установлению и поддержанию правопорядка в области техногенной безопасности.

В связи с этим, совершенствование механизма осуществления надзорной деятельности заключается в организация двухуровневой системы надзорной деятельности, позволяющей выполнять функцию регулирования отношений, с переводом функции обеспечения техногенной безопасности в область ответственности собственников объектов защиты.

Применение большого объема сложной нормативной информации в условиях жестких ограничений, установленных Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», не позволяют надзорным органам выполнять функцию прямого обеспечения пожарной безопасности объектов посредством их детальных проверок, поскольку численность инспекторов надзорных органов не соответствует объему работы, который значительно возрастает при повышении качества проверок после соответствующей профессиональной подготовки инспекторов. Кроме того, должностные лица надзорных органов не вправе вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов, связанную с распоряжением собственного имущества [5].

В связи с этим целесообразно разделение надзора и аудита безопасности, что позволяет установить уровни осуществления надзорной деятельности.

Первый уровень - осуществление надзора за устранением нарушений обязательных требований безопасности, выявленных при проведении аудита безопасности и проверка исходных данных для расчетов рисков. Для осуществления надзора первого уровня не требуется подготовка высококвалифицированных специалистов надзорных органов. Надзор первого уровня могут осуществлять государственные инспекторы, получившие среднее образование по специальности 20.02.01 «Пожарная безопасность», либо младшие инспектора прошедшие краткосрочную подготовку на базе учебных центров.

Второй уровень осуществление надзора за качеством аудита безопасности, т.е. осуществление надзора за деятельностью организаций, производящих расчеты по оценке рисков, разработчиков специальных технических условий, разделов проектной документации «Перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности» и пр. Надзор за теми, кто определяет тот самый перечень «достаточных мер», чтобы он был оптимальным, а не заоблачным. На сегодняшний день разработчик считает риски, после чего предлагает выполнение требований всех норм добровольного применения в качестве необходимых, в результате чего угроза пожара становится неадекватной предлагаемым мерам. Такое положение вызвано современным состоянием деятельности по обеспечению пожарной безопасности основанной на нормативной базе, которая состоит из огромного количества нормативных документов (более 1700), содержащих более 100 тыс. частных требований пожарной безопасности. Одновременно действуют различные технические регламенты и нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности, которые дублируют друг друга либо по-разному решают одни и те же задачи по обеспечению пожарной безопасности (СНиПы, СП, приказы МЧС России, Федеральные законы ФЗ-384, ФЗ-184, ФЗ-123). Это нарушает принципы единства применения технических регламентов и единства правил при оценке соответствия, установленные статьей 3 Федерального закона «О техническом регулировании». При этом потребность в необходимом количестве норм пожарной безопасности удовлетворена на 40%, поскольку научно-технический прогресс требует нормативно-технического обеспечения, которое заметно отстает от темпов научно-технического прогресса. Работа в одном правовом поле с семью нормативными базами приводит к разным результатам и, что самое главное, не спасает от последствий пожара.

Осуществление второго уровня надзора создаст условия для правопорядка в области обеспечения пожарной безопасности, что, в свою очередь, приведет всех разработчиков к единым, понятным и прозрачным правилам оценки рисков. Причиной ошибочных действий, связанных с разработкой, применением и исполнением нормативных требований является недостаточный уровень квалификации субъектов отношений в области пожарной безопасности. Для осуществления надзора второго уровня потребуются специалисты высшей квалификации, способные выборочно проверить качество аудита безопасности, проводить анализ и оценку соответствия требований пожарной безопасности федеральному законодательству, регулирующему общественные отношения, обладающими глубокими познаниями в организации современной надзорной деятельности, технологии применения, мониторинга и корректировки требований безопасности, владеющих основами регулирования общественных отношений в конкретных областях безопасности и технического регулирования вообще.

Совершенствование существующего механизма осуществления надзорной деятельности по обозначенным направлениям позволит повысить эффективность осуществления надзорными органами МЧС России мероприятий по контролю, что повысит уровень защищенности граждан и имущества от пожаров, чрезвычайных ситуаций и их последствий.

Библиографический список:

1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 «Послание Президента РФ Федеральному Собранию».
2. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
3. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
4. Решение коллегии от 18.02.2015 г. №4/II «О концепции основных направлений совершенствования деятельности надзорных органов МЧС России».
5. Козлачков В.И. Типовая и риск-ориентированная модели надзорной деятельности в области обеспечения пожарной безопасности. Сравнительный анализ. – М.; Академия ГПС МЧС России, 2016. Деп. в ВИНИТИ РАН 10.02.2016 № 31-В2016.




Рецензии:

4.05.2017, 14:07 Мурзин Антон Дмитриевич
Рецензия: Обозначенная проблема является актуальной и значимой, но явно не корреспондируется с названием. В содержательной части работы рекомендуется привести практические примеры и ситуации, иллюстрирующие содержание проблемы, а также провести наглядный сравнительный анализ (может быть в виде таблицы или схемы) существующей системы надзора в сфере пожарной безопасности и предлагаемой двухуровневой схемы. Это позволило бы явно обозначить преимущества предложений автора и ясно отличия предлагаемой системы. В целях дальнейшей публикации статью рекомендуется доработать.

15.05.2017 19:19 Ответ на рецензию автора Дмитриев Роман Владимирович:
Доработано по Вашим рекомендациям.

26.05.2017, 9:11 Попова Галина Валентиновна
Рецензия: Статья "Совершенствование механизма осуществления надзорной деятельности, путем внедрения новых подходов в организации деятельности органов надзора" Дмитриев Роман Владимирович, НЕ РЕКОМЕНДУЕТСЯ К ПУБЛИКАЦИИ: 1) не показан научный результат, его научная аргументация и степень новизны для (???) наук; 2) практически отсутствуют научные источники по теме в списке литературы; 3) УДК не имеет отношения к разделу "Управление. Организация"; 4) не показаны базовые характеристики научного исследования, проведенного (?) автором - теории/ концепции теорий управления, теорий организации; 5) неясно также, к области каких наук относится научное исследование; 6) соответственно, нет и научного заключения о личном научном вкладе автора в (???) науки, в сравнении с известным научным знанием.



Комментарии пользователей:

Оставить комментарий


 
 

Вверх