Статья опубликована в №2 (октябрь) 2013
Разделы: Юриспруденция
Размещена 29.10.2013.
Просмотров - 25471

К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Бойко Наталья Николаевна

кандидат юридических наук

Стерлитамакский филиал ФГБОУ ВПО "Башкирский государственный университет"

доцент

УДК 347.73

Статья 34 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принцип эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Из чего следует, что путем повышения эффективности бюджетных расходов должно быть улучшено качество услуг, оказываемых населению. В данном аспекте проблема эффективного использования бюджетных средств всегда является главным приоритетом для бюджетной системы страны. Как отмечает Н.А.Саттарова, не менее важным нарушением бюджетного законодательства является неэффективное использование бюджетных средств, которому в настоящее время не уделяется должного внимания[9].

Следует отметить, что  при осуществлении Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан проверок целевого и эффективного использования средств бюджета Республики Башкортостан и бюджетов муниципальных образований за 2011 год выявлены существенные недостатки, а также факты нецелевого, необоснованного и неэффективного использования бюджетных средств и государственной собственности. По результатам контрольных мероприятий Палатой выявлено нарушений при использовании бюджетных средств на общую сумму 4 904,2 млн. рублей, из них нецелевого использования бюджетных средств на сумму 189,2 млн. рублей, неэффективного использования – 4 351,5 млн. рублей. Обращает на себя внимание возросшая сумма неэффективного использования бюджетных средств, которая по сравнению с 2010 годом возросла в 16,6 раза[8, с.14].

О необходимости повышения эффективности бюджетных расходов упоминается в ежегодных бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, в которых определяются ориентиры бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период. Так, например, в Бюджетном послании на 2001 год и на среднесрочную перспективу в числе приоритетов бюджетной политики были названы инвентаризация и оценка эффективности всех бюджетных расходов и обязательств; в Бюджетном послании на 2002 год к основным направлениям дальнейшей оптимизации бюджетных расходов отнесено, в том числе, внедрение современных методов оценки рациональности, индикаторов результативности бюджетных расходов; в Бюджетном послании на 2003 год среди первоочередных задач названо создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов; в Бюджетном послании на 2004 год указаны основные направления повышения эффективности бюджетных расходов (повышение эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов; усиление контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за обязательствами находящихся в их ведении организаций и учреждений); в Бюджетном послании Президента РФ от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» говорится о том, что приоритетным направлением бюджетной политики станет решение задач, направленных на повышение эффективности расходов, проведение социально-экономических преобразований.

Таким образом, Президент Российской Федерации ежегодно в своих посланиях отмечает, что бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными (публичными) финансами.

Во исполнение положений бюджетных посланий эти вопросы отражаются в таких актах, как, например, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (с изменениями и дополнениями), Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010г. № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и плана мероприятий по её реализации в 2010 году». В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации было принято множество региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Данные программные документы нацелены на повышения качества и доступности государственных (муниципальных) услуг. Более того, в целях Программы начинают фигурировать такие важные и актуальные понятия, как «качество и доступность государственных (муниципальных) услуг», «обеспечение потребностей граждан и общества» и т.д. Такой вектор развития общей идеологии реформирования можно оценивать исключительно позитивно[4]. 

Отметим, что в философское понятие эффективности входит обобщенное выражение проблемы рациональных способов достижения цели[2, с.48]. «Эффективный (лат.effectivus) – дающий определенный эффект, действенный», – гласит Словарь иностранных слов[10, с.595]. Слово «эффективный» в толковом словаре русского языка трактуется как «дающий эффект, действенный способ»[7, с. 902].

В большинстве нормативных правовых актах об оценке эффективности бюджетных расходов выделяются понятия «нецелевое», «рациональное» и «экономное» использование государственных бюджетных средств. Однако вопрос о понимании терминов рациональности, экономности и других показателей эффективности еще не решен.

Понятие нецелевого использования бюджетных средств в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ и нормативных актах Министерства финансов РФ охарактеризовано, как направление и использование их в целях, не соответствующих условиям получения указанных средств, утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием. Примерно такие же формулировки приведены в Кодексе об административных правонарушениях РФ и в Уголовном кодексе РФ.

Под рациональным использованием бюджетных средств принято понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально.

Но показатели рациональности и эффективности использования бюджетных средств не всегда совпадают. Вероятны следующие варианты их оценки: 1) рациональный и эффективный (выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности бюджетных средств); 2) рациональный, но неэффективный (выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности использования бюджетных средств не соблюдается); 3) нерациональный, но эффективный (принцип эффективности использования бюджетных средств соблюден в рамках выбранного пути решения, но не является наилучшим среди имеющихся); 4) нерациональный и неэффективный (выбранный путь не представляется самым оптимальным, при его реализации не был соблюден принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств).

Рассуждая об эффективном и экономности использовании бюджетных средств одни авторы полагают, что «эффективность использования бюджетных средств – это достижение заданных результатов с использованием наименьшего объёма этих средств, а экономность использования бюджетных средств – это достижение наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объема средств»[3]. Другие авторы считают, что «эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств»[2].

По мнению ряда российских авторов, «эффективность – это результативность деятельности какой-либо материальной системы»[6]. По мнению В.В. Ковалева, «эффективность – это соотношение между полученным результатом и некоторой характеристикой фактора (ресурса), использованного для достижения данного результата»[5]. Данное соотношение можно измерять либо в физическом (натуральном), либо в стоимостном выражении. В первом случае речь может идти о технологической эффективности, а во втором – об экономической. Нередко эффективность характеризуется совокупностью критериев, причем некоторые их них могут не оцениваться стоимостными показателями; в этом случае можно говорить о социально-экономической эффективности.

Совершенно бесспорно, что предлагаемые различными авторами определения эффективности, экономности, как правило, достаточно общие и требуют конкретизации.

Всю совокупность рассмотренных подходов к пониманию сущности эффективности бюджетных расходов, можно разделить на 3 группы:

1. Первая группа исследователей считает, что эффективность бюджетных расходов — это соотнесение достигнутого (достигаемого) результата с произведёнными затратами. Данный подход отражен в теории экономики общественного сектора, Большом экономическом словаре, также его придерживается Г.П. Хатри, и ряд других авторов.

2. Неоклассическая теория – исходя из которой, эффективность бюджетных расходов – это предоставление ресурса в распоряжение того пользователя, для которого он представляет наибольшую ценность.

3. Третья группа исследователей определяет эффективность бюджетных расходов как получение максимального результата при использовании имеющихся ресурсов или минимальный расход ресурсов для предоставления услуг надлежащего качества и объема. Данного подхода придерживаются такие отечественные авторы как В.Л. Никифоров, О.И. Алюков, О.Г. Горшков, Е.В. Бушмин и другие. Аналогично эффективность бюджетных расходов рассматривается и в современном российском законодательстве, в частности в Бюджетном кодексе РФ[11, с.195].

В то же время, если соблюдение установленного Бюджетным кодексом РФ (ст. 34) принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. Главной проблемой при определении эффективности бюджетных расходов остается вопрос о том, что понимать под результатами их осуществления. В указанной статье Бюджетного кодекса РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, неправильно, ибо экономность только частный случай эффективности.

Поэтому толкование термина «эффективности» как «экономии» неверно, эти понятия различны по объему, «экономия» входит в понятие «эффектности расходования бюджетных средств». Согласно ст. 31 Бюджетного кодекса РФ право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, что включает в себя и экономию. Однако при наличии экономии бюджетных средств могут возникать практические проблемы, например, экономия средств может повлечь за собой неосвоение средств выделенных по статье или главный распорядитель средств может перераспределить ассигнования от эффективно расходующего средства учреждения к менее эффективно действующему учреждению.

Таким образом, экономия бюджетных средств является существенной частью эффективного расходования бюджетных средств, носит сугубо практический характер и может явиться дополнительным критерием эффективного использования бюджетных средств.

На наш взгляд, задача повышения эффективности расходования бюджетных средств, сегодня и на перспективу, становится ключевой для бюджетной системы страны в целом, регионов и муниципальных образований, в частности.

1. Андрющенко М.Н. Понятие эффективности и его философский смысл // Ученые записки общественных наук вузов г. Ленинград. Философия. Вып. XII. - Л., 1971.
2. Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин А.М. и др. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. - Система «Гарант», 2008.
3. Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. - М., 2008.
4. Ваксова Е.Е., Михеев В.В. Программа повышения эффективности бюджетных расходов // Бюджет. - 2010. - № 9.
5. Ковалев В.В., Ковалев В.В. Финансовая отчетность. Анализ финансовой отчетности. - М.: Проспект, 2004.
6. Общеэкономические основы рыночного хозяйствования / Под ред. Д.Е.Сорокина. - М.: Путь России, 2002.
7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1995.
8. Отчет о работе Контрольно-счётной палаты Республики Башкортостан в 2011 году. - Уфа, 2011.
9. Саттарова Н.А. О части четвертой Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. - 2008. - № 3.
10. Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. - М., 1988.
11. Тишутина О.И., Михайлов А.В. Бюджетные расходы: вопросы эффективности, результативности и разработка системы показателей оценки // Проблемы современной экономики. - 2012. - № 4 (44).

Рецензии:

1.11.2013, 16:44 Ковбан Андрей Владимирович
Рецензия: Статья написана на актуальную тему, ее новизна не вызывает сомнений. Статья может быть рекомендована к печати.



Комментарии пользователей:

Оставить комментарий