Статья опубликована в №3 (ноябрь) 2013
Разделы: Экономика
Размещена 11.11.2013. Последняя правка: 12.11.2013.
Просмотров - 3857

Рекомендации по повышению эффективности отечественного ГЧП-института

Лимарева Дарья Александровна

кандидат экономических наук

ЮРИФ РАНХиГС при Президенте РФ

.

УДК 338.2:334.01

Введение
Отечественный институт государсвенно-частного партнерства неэффективен. Причинами этого, по мнению государственных органов выступает высокая стоимость финансирования; по мнению кредитных организаций – низкая кредитоспособность регионов; по мнению Института развития – отсутствие хорошо проработанных и привлекательных для инвестирования проектов, а также недостаточное число игроков на рынке для обеспечения конкурентоспособности; по мнению частного инвестора – неполнота и несовершенство законодательной базы [3]. На наш взгляд, неэффективность отечественного ГЧП-института  связана с тем, что ГЧП-концепты основываются преимущественно на учете трендов вчерашнего и сегодняшнего дня, а не образе будущего; управление ГЧП процессами осуществляется при наличии большого количества проблемных ситуаций и внутренних противоречий; ГЧП-проекты чрезвычайно разрозненны по отраслям; не налажена система тестирования и контроля жизнеспособности проекта ГЧП по различным критериям (эффективность, затратность, удобство, актуальность); горизонтальные связи между акторами партнерства не прозрачны и зачастую имеют разрывы; процедуры согласования их интересов не унифицированы.

Цель статьи сводится к формулировке конкретных рекомендаций, способствующих повышению эффективности функционирования отечественного ГЧП-института.

1.1. Рекомендации по повышению эффективности ГЧП-института
По нашему мнению, в целях повышения эффективности института государственно-частного партнерства следует:

1) Усилить отечественную нормативно-правовую базу ГЧП, унифицировать региональные законы о государственно-частного партнерства, расширить применение технологии краудсорсига в законотворчестве.

В развитии отечественных законодательных основ развития государственно-частного партнерства следует выделить 4 основных этапа: первый этап (конец ХIX в. – начало ХХ в.) – концессионное законодательство (строительство железных дорог, разработка месторождений); второй этап (1920-1930 гг.) – советские концессии в период НЭПа; третий этап (1995-2000 гг.) – этап развития основ законодательства о партнерских отношениях; четвертый этап (2000-2013 гг.) – современный этап развития законодательства о ГЧП. Данный этап представляет наибольший интерес.

На сегодняшний день, более чем в 60 субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о ГЧП, но их содержание достаточно разрознено. Одни законы содержат достаточно полное регулирование вопросов государственно-частного партнерства, а другие лишь рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП. Поэтому следует унифицировать уже принятые региональные законы о государственно-частном партнерстве, а затем с учетом этого разработать и принять региональные законы в тех субъектах, в которых они еще не приняты.

На уровне федерального законодательства – следует принять ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства», а также внести изменения: в Бюджетный, Налоговый, Земельный, Лесной, Водный Кодексы;  в ряд Федеральных  законов (Федеральный закон от 21.7.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; Федеральный закон от 22.7.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах»; Федеральный закон от 17.5.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»; Федеральные законы об иных государственных корпорациях – «Роснано», «Фонд содействия реформированию ЖКХ», «Олимпстрой»); ряд Постановлений Правительства РФ.

В рамках этого уже разработан проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» [2]; проект Федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях» [1]. Кроме того, в нормотворчестве следует развивать технологию краудсорсинга (коллективный отбор оптимальных решений) - технологию, предполагающую непосредственное участие представителей гражданского общества и предпринимательства в разработке законодательных актов.

2) Осуществить «комплексное структурирование», направленное на снятие не только нормативных, экономических, но и организационных барьеров для запуска ГЧП-проектов.

3) Создать систему публичного управления развитием государственно-частного партнерства, стандартизировать структуру и функции региональных центров развития ГЧП, целью которых является повышение эффективности и качества публичного управления развитием государственно-частного партнерства. Существующие региональные ГЧП-Центры следует трансформировать и переквалифицировать из «малофункциональных» (осуществляющих оценку проектов и написание рекомендаций для органов публичного управления) в «многофункциональные» (осуществляющие консультационную поддержку, содействие развитию рынка ГЧП на рыночно-партнерских принципах) центры, посредством расширения направлений их деятельности.

В рамках данного мероприятия стоит выделить опыт лидеров по эффективному развитию и управлению институтом государственно-частного партнерства, - опыт Великобритании, Германии, Португалии и Франции.

Так, в Великобритании с 2000 г. функционирует специальная государственно-частная компания PartnershipsUK - своего рода акционерное общество (доля государства – 49%, бизнеса - 51%). Главное направление деятельности PartnershipsUK – работа с Правительством Великобритании по развитию политики ГЧП и стандартизации контрактов. Помимо данной организации, система управления ГЧП в Великобритании включает в себя: Консультативный совет, Правление PartnershipsUK(9 директоров), Комитет аудита (внутренний контроль) и Национальное контрольное управление (контролирует проекты).

В Германии с 2002 г. функционирует специализированная группа по ГЧП при Министерстве финансов (PPP Task Force at the NRW Finance Ministry). Так же в систему управления ГЧП входят: на региональном уровне - Региональное министерство финансов и Специализированные группы по ГЧП; на муниципальном уровне - Органы управления муниципалитетом.

В Португалии с 2003 г. функционирует Центр развития ГЧП (Parpublica) – структурное подразделение Министерства финансов. Данный Центр осуществляет контроль и надзор за ГЧП-проектами; дает рекомендации по их техническому и экономическому обоснованию; предлагает возможные пути их оптимизации. Стоит отметить, что штат сотрудников Центра насчитывает всего лишь 7 человек.

Во Франции с 2005 г. функционирует Центр развития ГЧП (МАРРР), который является структурным подразделением Министерства финансов. Данный Центр отвечает за все ГЧП-проекты, реализуемые в стране, но его деятельность сводится не к самостоятельной реализации проектов, а к консультированию государственных организаций – заказчиков; подготовке методических рекомендаций для помощи министерствам в процессе разработки политики по развитию ГЧП; публикации информационных бюллетеней. Стоит отметить, что в данном центре работает всего лишь 6 человек. 

В России единой системы развития и управления государственно-частного партнерства не создано. Но, с 2008 г. функционирует Центр ГЧП Внешэкономбанка, а с 2009 г. Некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного  партнерства».Цель создания  первого института – подготовка, организация и сопровождение ГЧП-проектов для реализации отраслевых, региональных и городских стратегий развития, оказание поддержки  органам муниципального и государственного управления по совершенствованию  инструментов государственно-частного партнерства. Цель второго - поиск и поддержка «точек роста» российской экономики, участие в расширении сфер применения ГЧП и проектного сотрудничества между государством и предпринимательством.

Таким образом, при формировании отечественной системы государственно-частного партнерства следует принять во внимание опыт мировых лидеров по реализации ГЧП. Но при этом следует помнить о том, что каждая из рассматриваемых стран обладает собственной структурой публичного управления, а также собственным опытом развития системы государственно-частного партнерства, поэтому копирование отдельных элементов ГЧП-системы недопустимо. Следовательно, при оптимизации отечественной системы государственно-частного партнерства в целом, и отдельных ее элементов в частности,  необходимо учитывать особенности развития партнерских отношений и на федеральном уровне, и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации.  

4) Обеспечить однонаправленность векторов государственной, региональной и муниципальной политики, ориентируя их на решение основных институциональных задач развития отечественной системы ГЧП. Для проведения региональной политики следует: создать карту технологической модернизации экономики страны, учитывающую конкурентные преимущества и ресурсные ограничения всех регионов, и обосновать конструктивные направления господдержки участников ГЧП, которая должна быть оказана тем ГЧП-проектам, шансы на успех которых оцениваются как высокие. К примеру, поддержка со стороны государства в Австрии, Канаде и Финляндии осуществляется в виде финансового стимулирования; а в Великобритании, Германии, США и Франции - в виде правительственных контрактов.

5) Внедрить практику предварительного инновационно-маркетингового прогнозирования, планирования, моделирования и макетирования, основанную на современных концепциях, надежного анализа ситуации и схем публичного управления, улучшающих деятельность ГЧП. Качественное поэтапное планирование ГЧП-проектов (включающее разработку технико-экономического обоснования (ТЭО), экспертиза проектов и их обязательный дальнейший мониторинг позволят правильно сформировать институциональную схему проекта, структурировать финансирование проекта, и успешно его реализовать.  Динамическое социально-объектное моделирование и макетирование позволит протестировать решения на практическом макете с целью дальнейшей оптимизации конкретного ГЧП-проекта.

6) Разработать систему государственного страхования проектов государственно-частного партнерства. При разработке отечественной системы страхования рисков, следует провести анализ зарубежных систем. В частности следует обратить внимание на голландский опыт внедрения в практику «послужного списка» проектов государственно-частного партнерства, цель которого заключается в снижении операционных и временных издержек при реализации данных проектов. Сегодня различные министерства Голландии занимаются оценкой собственного опыта в ГЧП-проектах и разработкой стандартных договорных условий, включающих конкретные меры по повышению эффективности страхования для DBFM-проектов (Design Build Finance Maintain).

7) Разработать этический кодекс субъектов государственно-частного партнерства, для стимулирования культуры их взаимодействия. Этический кодекс ГЧП представляет собой подробный перечень принципов, которыми должны руководствовать органы публичного управления, представители предпринимательства и гражданского общества при реализации проектов государственно-частного партнерства. Следует отметить, что этические нормы должны включать: требования к компетенции каждого из участников партнерства; отношения между партнерами; особенности разрешения споров и конфликтов; последствия нарушения положений кодекса.

8) Организовать коммуникативную площадку как институциональный инструмент публичного управления для обсуждения решения проблем партнерства, нахождения консенсуса интересов его участников. Для этого, настоять на участии всех заинтересованных лиц в определении основных задач по решению проблем партнерства. После определения государственных приоритетов, необходимо разъяснить эти цели и задачи широкой общественности и установить общие обязательства среди основных заинтересованных лиц (должностные лица, инвесторы, эксперты и т.д.). Правительству следует принимать решения о назначении заинтересованных лиц в консультативный орган высокого уровня. Возможно, это мог бы быть Совет по ГЧП. Такая мера позволит официально закрепить предлагаемые специалистами рекомендации. Это позволит организовать двустороннее обращение, а также будет способствовать повышению прозрачности и транспарентности процесса партнерства. В рамках данной рекомендации следует расширить применение краудсорсинга, что позволит через Интернет инициировать в стране непрерывный диалог об основных задачах в сфере государственно-частного партнерства.

9) Использовать передовые технологии публичного управления – форсайт в разработке отдельных ГЧП-проектов; ввести образовательный курс по государственно-частному партнерству, практиковать компетенционный анализ.

10) Систематизировать исследования зарубежного опыта ГЧП посредством технологии бенчмаркинга.

1.2. Результаты от выполнения рекомендаций

Реализация перечисленных рекомендаций позволит:

- обеспечить устойчивое развитие отечественной системы государственно-частного партнерства;

- выйти на показатель эффективности ГЧП-проектов, сопоставимый с уровнем аналогичных индикаторов у стран-лидеров развития системы государственно-частного партнерства;

- переломить тенденцию к дивергенции реализуемых ГЧП-проектов;

- сформировать широкий слой конкурентоспособных, активных участников партнерства, что позитивно отразится на повышении эффективности системы ГЧП в целом.

Заключение
Итак, в статье сформулированы десять рекомендаций, при соблюдении которых, России удастся добиться повышения эффективности функционирования ГЧП-института. Соблюдение рекомендаций позволит более глубоко понять природу изменений, сущность новых проблем и оценить потенциал возможностей и, что не менее важно, обосновать предложения о формировании институциональных структур, которые должны обеспечить развитие отечественного института государственно-частного партнерства. 

1. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (разработан Минэкономразвития РФ). – URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depinvest/doc201211 01_02?present ation template=mactivityFormMatherial&presentati ontemplate id=aabc27004b7 4dbd4bf a4bf77bb 90350d
2. Проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (разработан Минэкономразвития РФ) – URL: http://www.econo my.gov.ru/minec/about/structu re/depin vest/doc20121108_01
3. Как обеспечить успех ГЧП в России: Обзор за 2012 г. Ernst & Young. Quality in everything we do. – URL: http://www.ey.com/Publication/vwLUA ssets/Russian-PPP-Survey-2012/$FILE/ Russian-PPP-Survey-2012.pdf

Рецензии:

11.11.2013, 21:00 Чернова Ольга Анатольевна
Рецензия: Обычно рекомендации даются после анализа ситуации. А в данной статье просто констатируется факт неэффективности института ГЧП. В связи с этим также неясно, из каких соображений сформулированы именно эти рекомендации и почему именно они способны обеспечить повышение механизма ГЧП. Статью следует доработать в данном аспекте.

11.11.2013, 21:44 Назарова Ольга Петровна
Рецензия: Грамотно изложен материал, актуальная тема. Рекомендуется к печати.

12.11.2013, 9:31 Кузнецова Кристина Валерьевна
Рецензия: Тема актуальна, но материал предложен без табличного и графического описания, так будет нагляднее для оценки. Следует учесть данное замечание.



Комментарии пользователей:

Оставить комментарий