Статья опубликована в №15 (ноябрь) 2014
Разделы: Политология
Размещена 30.11.2014. Последняя правка: 30.11.2014.
Просмотров - 8162

Особенности российской модели федерализма

Сорбалэ Алексей Борисович

нет

Национальный Исследовательский Университет "Высшая Школа Экономики" - Санкт-Петербург

студент третьего курса Департамента прикладной политологии

Горный Михаил Бениаминович, канд. физико-математических наук, доцент кафедры прикладной политологии НИУ ВШЭ (Санкт-Петербург)

УДК 321.6

Вопрос о специфике модели федеральных отношений между Центром и регионами в России стоял на повестке дня уже в первые годы формирования новой управленческой, политической и экономической системы. Декларация о государственном суверенитете 1990 года формально провозгласила Россию федерацией и закрепила общие принципы развития федерализма в стране [8, C. 129]. Однако практика парада суверенитетов, приведшая к правительственному кризису начала 1990-х годов, показала, что формы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами носят скорее квази-федеративный характер, а само существование единого государственного образования ставится под угрозу. После принятия российской Конституции в 1993 году и формальном разграничении полномочий и юрисдикции Центра и субъектов федерации, фокус внимания исследователей [3, 13,20]  переместился на отношения между федеральными и региональными акторами, которые чаще всего носили характер торга, то есть обмена политической лояльности Москве на различного рода преференции. Наконец, начавшаяся с прихода Владимира Путина эпоха централизации, поставила во главу угла вопрос о содержании российского федерализма: действительно ли Россия является федерацией, или же политика Москвы по отношению к регионам носит фасадный характер, призванный замаскировать реальные шаги в сторону унитаризации и централизации управленческого механизма?

Возвращаясь к первому десятилетию развития новой российской политической системы, следует ещё раз отметить, что характер отношений между регионами и Центром достаточно сложно определить: в различных интерпретациях они могут варьироваться от федеративных до конфедеративных, и даже унионистских. И всё же, мы будем рассматривать это государство как федерацию, однако здесь мы сталкиваемся с первым интересующим нас вопросом: на чём основывается российский федерализм? 

Российская Федерация: договорная или конституционная?

Первый вопрос, который следует задать: если Россия всё же является федераций, то какой: договорной или конституционной? Ответ на этот вопрос не так однозначен, как может показаться на первый взгляд. В 1992 году между федеральным правительством и субъектами федерации был подписан комплексный Федеративный договор. Он состоял из трех частей: договора с суверенными республиками, договора с краями и городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом и, наконец, договора с  автономными округами и Еврейской автономной областью [17, 18,19]. Подписание этого договора (или совокупности договоров) имело целью разграничить предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов федерации, но самое главное – сохранить целостность системы. Совершенно логичным представляется тот факт, что в период слабости центральной власти в 90-х годах, наиболее рациональным для Кремля вариантом было «покупать» региональные элиты при помощи предоставления политических и экономических выигрышей. Для трёх республик: Татарстана, Башкортостана и Якутии  заключение договора с Центром означало открытие широкого окна возможностей для увеличения своей политической и экономической независимости: де-факто Москва признавала особый статус республик и предоставляла большие преимущества в вопросах экономической политики (в частности, в системе налогообложения) [9, C. 152]. В целом, Федеративный договор позволил избежать намечающегося конфликта между регионами и Центром и придать отношениям между различными частями страны федеративный характер, однако не характер правового государства. Заключения уникальных договоров практически с каждым субъектом породило сразу несколько проблем и правовых коллизий. Главная проблема состояла в том, что сама идея заключения индивидуальных договоров противоречила конституционному положению о том, что все субъекты Федерации имеют юридически равные права и обязанности как составные части федеративного государства [2, C. 60], что подразумевает одинаковой тип отношений с федеральным центром и равные права на взаимовыгодное сотрудничество. На практике, Москва активно реагировала на сигналы из потенциально или реально сепаратистских или «неспокойных» регионов (в число которых входили Республика Татарстан, Чеченская Республика, Республика Башкортостан и Кабардино-Балкарская Республика), и использовала все доступные механизмы для их удержания в составе федерации. Для субъектов, где политическая ситуация была стабильной исключений не делалось, зачастую федеративные договоры для них просто штамповались [15, C. 105]. В итоге, выборочная политика Кремля по отношению к отдельным регионам породила правовую, а затем и экономическую дифференциацию между федеративными субъектами [13, C. 8].

Принятие Конституции и оформление предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов в статьях 77, 78 и 79, казалось бы, подвело конституционную базу под действующий федеративный механизм. Однако следует отметить, что, несмотря на последующий «парад» расторжения двусторонних договоров [8, C. 131], который был обусловлен новым курсом правительства Владимира Путина на централизацию и построение вертикали власти, некоторые двусторонние договоры (например, с Республикой Татарстан), продолжают регламентировать отношения между Центром и субъектами. Это означает, что наряду с конституционной базой, существует ещё и договорная, что позволяет ряду исследователей [4, 5] проблем российского федерализма говорить о конституционно-договорной федерации. Подобный подход представляется нам наиболее адекватным для того, чтобы охарактеризовать отношения, которые на данный момент сложились между Москвой и субъектами в российской федеральной системе. Однако перед нами встаёт следующий вопрос: каков характер этих отношений?

Центр и регионы: торг или взаимовыгодное сотрудничество?

Новая модель федерализма, которая оформилась благодаря принятию Конституции РФ в 1993 году, была всё ещё слабо подкреплена институтами, которые бы поддерживали выполнение её принципов на всей территории страны и, что наиболее важно, сохранили бы целостность федерализующегося государства. С этой целью и были заключены уже упоминавшиеся двусторонние договоры. Важным моментом, который стоит отметить, является то, что, несмотря на формальное закрепление модели (а точнее, индивидуальных моделей) взаимоотношений между регионами и Центром, коммуникация между этими акторами Федерации базировалась скорее на неформальных основах. Стабильность и политическая лояльность регионов фактически покупалась благодаря системе своеобразного торга, когда региональным элитам в обмен на поддержку (или, по крайней мере, не препятствование) линии Москвы, предоставлялись различные политические и экономические преференции. Подобный подход прекрасно прослеживается на примере бюджетной политики Кремля по отношению к ряду регионов: после заключения двусторонних договоров, трём республикам - Татарстану, Башкирии и Якутии были предоставлены существенные экономические преференции [8, C. 129] (они заключались в перечислении большей доле собираемых на их территориях федеральных налогов, чем в остальных субъектах Федерации [12, C. 73]). Термины «форалистический федерализм» [15, C. 99], «исполнительный федерализм» [6, C. 128], «кооперативный федерализм» [10, C. 275] и «переговорный федерализм» [14, C. 69] хорошо характеризуют сложившуюся в 1990-х годах систему отношений между Центром и периферией, когда в ход шли не столько формальные и юридически закреплённые механизмы воздействия на региональные элиты, сколько политический бартер: стабильность за политическую и экономическую поддержку.

Несмотря на достаточно распространённое мнение, что период правления Владимира Путина, ознаменовавший собой переход от децентрализационной к централизационной модели, внёс существенные изменения в характер отношений между федеральным центром и регионами, и сделал их более формальными, на наш взгляд сдвиг произошёл как раз в сторону укрепления неформальных практик. Причиной тому стала недоработка или половинчатый характер большого комплекса принятых правовых норм [11, C. 239]. Бреши, лакуны и простое несоответствие части положений региональных Конституций федеральному законодательству открыли дорогу для развития неформальных практик взаимодействия в условиях построения единой вертикали власти и тенденции к централизации. Характерно, что именно в этот период произошла легализация части неформальных институтов [8, C. 127], властными элитами были откорректированы ранее действующие правила игры для того, чтобы минимизировать свои издержки при взаимодействии с регионами. В качестве примера можно привести отмену губернаторских выборов в 2004 году, которая позволила Кремлю не так активно применять тактику «торговли» с регионами. Система назначенцев, однако, не отменила неформального взаимодействия Москвы и периферий: базовым компонентом отношений оставался (и остаётся) личный авторитет главы региона [13, C. 9], который, в свою очередь, поддерживается московскими политическими элитами. Понятие «нового централизма» [8] объединяет в себе признаки многоэтажного централизма [13, C. 8] (то есть гипертрофии центров любого уровня, которая плохо сочетается с принципом равноправности всех частей федерации), превалирования неформальных регуляторов в отношениях «Центр-периферия» и в сосредоточении «большинства административных, коммуникационных, транспортных и информационных сетей» [15, C. 101-102] в столице государства. Именно это понятие, охватывающее достаточно большой спектр проблем российской федеральной модели, кажется нам наиболее логичным для описания России как федеративного государства. Последний вопрос, который вытекает из двух предыдущих: федерализм в России – реальная модель или фасад?

Российский федерализм: правда или вымысел?

Россия как федеративное государство обладает рядом признаков, которые позволяют говорить о ней именно как о федерации, а не унитарном государстве, то есть составляют её конституционно - правовой статус [1]. Важнейший из них – Конституция, чьи положения распространены на всей территории страны и обязательны для исполнения всеми субъектами. Далее идут федеративное законодательство, федеральное гражданство, федеральная (то есть, многоуровневая) система органов государственной власти, федеральная собственность, единые вооруженные силы, государственный язык и государственные символы. Однако же, нельзя говорить об идеальном (или чистом) типе федерации в России. Как мы уже отмечали, отношения между Центром и региональными элитами строятся на неформальных коммуникациях, которые превалируют над правовой основой. Помимо этого, существует ряд проблем, которые ставят под вопрос выживаемость и реальность нынешней федеральной модели: смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации [13, C. 8], что вводит Россию в разряд ассиметричных федераций и создаёт угрозу целостности государственной системы в связи с высокой вероятностью этнических конфликтов и этнического сепаратизма, серьёзная дифференциация регионов в социальном и политическом отношениях, по уровню жизни и экономическому развитию [13, C. 8],  нестыковка регионального и федерального законодательства в ряде субъектов [13, C. 9] и, что самое главное - инициированный сверху характер российского федерализма [13, C. 9]. Последнее представляется нам наиболее опасным и разъединяющим фактором, поскольку государственный федерализм не ведёт к формированию регионального федерального самосознания [13, C. 9] (то есть осознанию себя частью единой системы), а напротив приводит на это место самосознание этническое, ведущее к развитию центробежных тенденций.

Однако даже все вышеперечисленные правовые и институциональные провалы не позволяют исключить Россию из числа федераций. Разговоры о России как о «Федерации без федерации» кажутся бессмысленными. Обращаясь к А. де Токвилю, обнаруживаем, что критериями федерации служат:

а) существование двух уровней политического управления;

б) распространение решений, принимаемых федеральным центром, непосредственно на граждан [9, C. 157].

И всё же, необходимо немного отойти от классического понимания федерации и не упускать из вида одного существенного факта. Три волны демократизации и последующие «откаты» [16, C. 36] от демократических завоеваний доказали, что федерация может существовать и при авторитарной системе. На наш взгляд, Россия не является исключением. Так или иначе, российский федерализм существует, но реальность авторитарного режима превращает его в «спящий институт» [7]. Отвечая на последний поставленный нами вопрос, отметим, что фактически говорить о реальном федерализме (то есть, федерализме наполненным необходимым правовым, институциональным и функциональным содержанием) говорить ещё преждевременно. Рассматривая взаимоотношения между Центром и регионами, а также ситуацию в самих регионах, которые возглавляются назначенцами или лояльными Кремлю губернаторами, мы приходим к выводу, что в этой плоскости федерализм – это фасадный механизм, который призван сгладить возможные конфликты между федеральными и региональными акторами, максимизировать выигрыши Центра при принятии политических решений и, при этом уменьшить или даже свести на нет логичные обязанности центральной власти по отношению к субъектам.

Выводы

Несмотря на правовую, сущностную и институциональную неоднозначность модели российского федерализма, мы постарались сформировать некую общую картину действующей модели отношений между федеральным центром и регионами. Эволюция этих отношений приводит нас к следующим выводам:

1. Россия является конституционно-договорной федераций, поскольку, несмотря на существование признанной как на федеральном, так и на региональном уровне, конституционной базы, по-прежнему действуют двусторонние договоры между Центром и рядом субъектов федерации;
2. Наиболее адекватная характеристика для российской модели федерализма – это «новый централизм», который объединяет в себе признаки многоэтажного централизма, доминирования неформальных отношений между Москвой и регионами над формальными и в сосредоточении большинства административных, коммуникационных, транспортных и информационных ресурсов в Центре;
3. Федерализм в России наполнен извращённым фасадным содержанием, что проявляется в полной подконтрольности политических и экономических процессов в регионах интересам федеральной власти при видимой экономической и политической автономии субъектов.

1. Беляк Е.Р. Проблемы российского федерализма. [электронный ресурс]. – Режим доступа. - URL: http://www.univer.omsk.su/students/j72tar/articlefed.html (дата обращения: 11.10.14).
2. Валентей С.Д. Российский федерализм: Экономико-правовые проблемы. – СПб, 2008. – 233 с.
3. Гельман В.Я. Центр и регионы России: От децентрализации к рецентрализации. - М.: ИНИОН РАН, 2006. - С. 95-118.
4. Горбачев И. Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. – Санкт-Петербургский университет, 2000. – 68 с.
5. Горохов Р. В., Хадипаш А. К. Россия: Конституционная или договорная федерация? – 2005. – С. 1-7.
6. Захаров А. А. "Исполнительный федерализм" в современной России // Полис: Политические исследования. - 2001. - №. 4. - С. 125-131.
7. Захаров А. А. Российский федерализм как «спящий» институт. [электронный ресурс] // интернет-портал «Журнальный зал». – Режим доступа. - URL: http://magazines.russ.ru/nz/2010/3/za12.html (дата обращения: 11.10.14).
8. Ильченко М. С. Институциональные истоки «нового централизма» в современной России // Полис. - 2008. - №. 5. - С. 125-134.
9. Каменская Г. В. Российский федерализм: конституционная или договорная федерация? // Куда идёт Россия. - С. 151-159.
10. Конюхова И. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. – Издательский дом "Городец", 2004. – 311 с.
11. Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. - М., 2005. - 410 с.
12. Кузнецова О. В. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественные науки и современность. - 2005. - №. 2. - С. 70-83.
13. Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. – 2000. – №. 4. – С. 7 – 33.
14. Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ) // Вопросы экономики. - 1998. - №. 6. - С. 67-77.
15. Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами федерации о структуре нового российского государства: 1990–1995 // Полис. 1995. №5. С. 99-105.
16. Хантингтон С. Третья волна демократизации в конце XX века. - С. М.: РОССПЭН, 2003. - 368 с.
17. Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации».
18. Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации».
19. Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации».
20. Чирикова А. Е. Рецентрализация и феномен губернаторской власти // Власть. – 2002. – №. 1. – С. 51-58.

Рецензии:

30.11.2014, 7:06 Крылов Дмитрий Анатольевич
Рецензия: Затронутая в статье проблема федерализма в России является актуальной. Положительный момент - это рассуждения и оценки, где, обращает на себя внимание, автор стремится как бы совместить констатацию внешней формы и измененного содержания, фасадности российской системы. Статья бы получилась более полноценной если бы автор затронул проблему отчислений субъектами РФ в федеральный бюджет и практикой, приведшей их к дотационности и дефицита средств на развитие. Идея создания госкорпораций также является показателем, характеризующим не федеративные отношения, а монополизм Центра. Остается открытым вопрос и о возможности реального волеизъявления граждан при избрании губернаторов и глав субъектов РФ. Впрочем, это на будущее. Считаю, что данная статья может быть рекомендована к публикации.

1.12.2014, 18:04 Колесникова Галина Ивановна
Рецензия: Статья логична,последовательна, авторская позиция выражена ясно. Статья рекомендуется к публикации

2.12.2014, 12:46 панченко ольга львовна
Рецензия: Тема актуальна, материал статьи структурирован. Обращает на себя внимание широкая теоретическая база, отраженная в списке литературы. Может быть более выигрышно смотрелось бы (а) разработка на основе имеющейся теор базы собственной мини-теории (отдельные звенья ее в тексте имеются) (б) использование фактологической базы (субсидирование, правовые документы), подтверждающие концептуальные взгляды автора. В целом, считаю, статья вполне достойна публикации в очередном выпуске издания.

4.12.2014, 11:59 Ульянова Юлия Семеновна
Рецензия: Авторам стать следует учесть и оговорить? разую продуктивность субъектов Федерации. Отстающим регионам нужна помощь центра из налоговых поступлений на Федеральный уровень. Успешным регионам этого не нужно, но не нужно также оказания отстающим помощи за свой счет. Отсюда и выяснение ценности, важности, в России использования унитаризма или же полнокачественного, а не демонстрационного Федерализма. Вопросу решать парламенту страны, где присутствуют депутаты не только от благополучных регионов, но и отстающих. Авторы стать вряд ли помогут сторонникам полноценного федерализма. Предлагается в статье эту ситуацию учесть. Адибекян Оганес Александрович, доктор философских наук. adibekian2014@yandex.ru

4.12.2014, 20:12 Ульянова Юлия Семеновна
Рецензия: Представляется необходимым указать тех исследователей, которые занима-лись данной проблемой. Осветить их точку зрения по совершенствованию федерации. Главной задачей является все-таки сохранение федерации даже при условии предоставления дополнительных преференций отдельным ее субъектам. За короткий исторический срок федерация в подлинном ее смысле и не могла сложиться., так как выравнивание уровней развития регионов, является длительным процессом. Ульянова Ю.С.



Комментарии пользователей:

Оставить комментарий