Поделиться:
Статья опубликована в №2 (октябрь) 2013Разделы: ПолитологияРазмещена 02.10.2013. Последняя правка: 03.10.2013.
Просмотров - 2745
СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРОЦЕССАХ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ
Усова Екатерина Владимировна
кандидат политических наук
Астраханский государственный университет
доцент кафедры рекламы и связей с общественностью
Рябцева Елена Евгеньевна, доктор политических наук, профессор, зав.кафедрой рекламы и связей с общественностью Астраханского государственного университета
Аннотация:
Статья посвящена вопросу сотрудничества прикаспийских государств по проблемам экологии. В рамках Каспийской экологической программы характеризуется одно из важных направлений экологической политики прикаспийских государств – сотрудничество с общественностью. В статье дана характеристика основных форм участия российской общественности в сфере принятия экологически значимых решений.
Abstract:
The article deals with the cooperation between state and public according to the ecological problems. Authors analyzed the cooperation between state and public on the bases of Caspian Environment Program. There is a description of main forms of public participation in policymaking possess.
Ключевые слова:
Каспийская экологическая программа, принцип сотрудничества, участие общественности, гражданские конференции, общественная экологическая экспертиза, общественные обсуждения.
Keywords:
Caspian environment program, principle of cooperation, public participation, public conferences, public environment expertise, public discussion.
УДК: 323.21
Каспийский регион в настоящее время следует отнести к регионам, события в которых оказывают заметное влияние на мировое развитие в целом. В современном мировом геополитическом пространстве регион приобретает важное значение в силу все более ощутимых столкновений многих международно-правовых, государственных и транснациональных интересов. Главный фактор, превращающий регион в очаг геополитических, военных, правовых и экономических столкновений, - это наличие значительных углеводородный и биологических ресурсов. [7, с.3]
Государства бассейна Каспийского моря не избежали столкновения с экологическими проблемами. Экологическая катастрофа на Каспии, о возможности которой так часто говорили в последние годы, случилась почти незаметно, если не считать нескольких сообщений в средствах массовой информации [7, с.69]. В настоящее время все более явными стали такие проблемы Каспия, как прогрессирующая деградация экосистемы прибрежной зоны, изменение и ухудшение среды обитания животных, птиц и рыб, сокращение кормовой базы, возникновение препятствий проходу промысловых рыб к местам естественных нерестилищ и т.д. Советско-иранские международные договоры (1921 и 1940гг.) после 1991г. больше не смогли обеспечивать качественный уровень международного сотрудничества прикаспийских государств и, как следствие, международно-правовое регулирование процессов взаимодействия объектов и предметов такого сотрудничества.
Мировое сообщество по ряду объективных причин неравномерно приходит к осознанию необходимости формирования новой экологической политики. Формирование внутренней и межгосударственной экологической политики осуществляется в большей степени государством. Однако, обособленно оно не способно решить эти проблемы, поэтому необходимо объединять свои усилия, реализуя принцип сотрудничества, закрепленный Уставом ООН.
Современные прикаспийские государства видят путь к решению экологических проблем Каспия и рациональному природопользованию только при установлении правового статуса Каспийского моря. Однако этот вопрос они пытаются решить уже на протяжении более пятнадцати лет и к единому мнению до сих пор не пришли из-за несогласованности множества позиций. Понимая, что этот процесс может затянуться надолго, государства все-таки пришли к осознанию необходимости установления правового режима охраны окружающей среды Каспийского моря, так как из-за неадекватности экологических стандартов, а также противоречивости правовых норм юрисдикции, применяемых прибрежными странами, будет происходить непрерывное нарастание юридических и экологических проблем. Начиная с 1992 года стали регулярными встречи глав государств или их представителей по проблемам Каспия, начался процесс формирования природоохранного сотрудничества, выразившийся в выработке проектов ряда соглашений и договоров, которые, к сожалению, не были подписаны. Экологическое сотрудничество прикаспийских государств проявилось лишь в создании Каспийской экологической программы. Однако этот документ стал примером взаимодействия государства и общественности.
Каспийская экологическая программа (КЭП) – региональная зонтичная программа, созданная прикаспийскими государствами, которая отражает стремление к сотрудничеству, выраженное в ряде региональных соглашений. Стратегия участия общественности ориентирована на решение проблемы отсутствия или недостаточности участия заинтересованных сторон в природоохранных инициативах на Каспии. Необходимо соблюдать принцип участия общественности и гласности, то есть все заинтересованные стороны, включая сообщества, отдельные организации и участников процесса, должны на соответствующем уровне иметь возможность принимать участие в процессах принятия решений и управленческих процессах, влияющих на среду Каспийского моря. Сюда входит предоставление доступа к информации по окружающей среде, находящейся в руках властей, и доступа к юридическим и административным процедурам по вовлечению всех заинтересованных сторон, которые позволяют им эффективно пользоваться своими правами. Органы государственной власти должны распространять информацию о предполагаемых и проводимых мероприятиях по охране и восстановлению среды Каспийского моря [4].
Однако, как показал опрос общественного мнения руководителей некоммерческих организаций в России, при принятии политических решений мнение общественности учитывается в меньшей степени, либо не учитывается вовсе. «По мнению каждого шестого руководителя НКО (16%) диалога между властью и гражданским обществом нет. Каждый восьмой респондент не дал определенного ответа на поставленный вопрос. Мнения остальных руководителей НКО распределились следующим образом:
- власть стремится устанавливать диалог лишь с малым кругом организаций гражданского общества и только в отдельных случаях, – 27%;
- власть ведет диалог с довольно широким кругом организаций гражданского общества, но это организации, которые она предпочитает, – 20%;
- власть стремится вести широкий диалог, но это у нее не получается, – 15%.» [2]. И все это несмотря на то, что правовые основы для взаимодействия власти и общественности в Российской Федерации существуют.
Так, А.Н. Смирнов (эксперт Постоянной комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) отмечает, что «сотрудничество с общественными организациями может оказать неоценимую помощь Законодательному Собранию в самом процессе законотворчества, т.е. в процессе разработки законопроекта, в обсуждении, редактировании, согласовании. Два последних по времени примера – участие СПб отделения Гринпис и Центра экспертиз ЭКОМ в разработке Закона «Об охране зеленых насаждений» и «Закона о зеленых насаждениях общего пользования» [11, с.25]. Стремление к сотрудничеству органов власти и активность общественных экологических организаций должны служить примером для Астрахани, претендующей называться каспийской столицей.
Однако в российском демократическом государстве с законодательной инициативой может выступить не каждый. Перечень государственных органов, могущих выступать с законодательной инициативой, определен в Конституции РФ [5]. То есть, право граждан непосредственно разрабатывать и вносить на рассмотрение законопроект не определено. В данном случае предполагается, что они могут действовать через представителей, например, депутатов Государственной Думы Российской Федерации, которые вправе выступать с законодательной инициативой.
Кроме того, объединения граждан, такие как некоммерческие организации, не наделены правом законодательной инициативы, поэтому основным форматом их участия в законотворческом процессе является общественная экспертиза законопроектов. Она осуществляется через экспертные советы при министерствах и ведомствах, а также при комитетах Государственной Думы и Совета Федерации путем участия в общественных слушаниях, особенно мероприятиях Общественной палаты РФ. Такие формы взаимодействия государства и гражданского общества стали весьма действенными. Создание общественных советов при органах власти прямо предусмотрено законодательством, а потому дает возможность эффективно использовать потенциал сотрудничества между государством, НКО и лидерами гражданского общества. Интересен тот факт, что первые общественные советы были созданы не при «гуманитарных» министерствах (культуры, образования, социального развития), а при министерстве обороны, охраны окружающей среды и природных ресурсов. Деятельность советов пока во многом несовершенна, но представителям гражданского общества необходимо иметь в виду подобный канал сотрудничества и со своей стороны вести работу с экспертами, работающими в данных советах, обеспечивать обратную связь. [2, с.77-78]
В целом привлечение представителей гражданского общества к обсуждению законодательных инициатив можно считать положительной тенденцией. Однако кроме создания механизмов подобного диалога необходимо уделять внимание их эффективности. Так, качество диалога зависит не только от доброй воли сторон, но также от уровня экспертов, участвующих в нем, и степени доверия сообщества этим экспертам. Поэтому порядок формирования и ротации членов общественных советов должен стать важным вопросом для обсуждения на советах и в экспертном сообществе. Другой важный вопрос, на который необходимо обратить внимание, - это использование в работе решений и рекомендаций, которые предлагаются общественными советами и являются результатами общественных слушаний.
Способ проявления гражданской активности в социальных секторах сети Интернет в последнее время стал наиболее оперативным. Многие некоммерческие организации оценили возможности продвижения своих идей (инициатив) через социальные медиа и пользуются этим. К их числу относятся, прежде всего, экологические и природоохранные НКО, а также политические партии [3, с.45].
По мнению авторов, наилучшим инструментом для лиц, принимающих решения, является организация гражданских конференций, которые дают возможность услышать непосредственно голос граждан, не искаженный интерпретациями экспертов и политиков. Эта технология позволяет получить мнение группы граждан, которые с одной стороны информированы, а с другой – репрезентативно представляют население в целом.
Для обеспечения доверия к процедуре и результатам гражданских конференций на них приглашаются наблюдатели. Это могут быть представители органов государственной власти, местного самоуправления, бизнеса, заинтересованные лица и журналисты. Они наблюдают за тем, чтобы процесс обсуждения не был тенденциозным, а участники не подвергались давлению; задают вопросы экспертам, выступают с комментариями.
Участники гражданских конференций в течение одного дня заслушивают экспертов, которые предоставляют всю необходимую информацию по обсуждаемому вопросу, оценивают предложенные альтернативы их решения, обсуждают и формулируют решение. В конце конференции участники оглашают полученные результаты перед общественностью.
Одним из мощных инструментов государственной политики по восстановлению природных ресурсов, устранению загрязнений окружающей среды является процедура оценки воздействия на окружающую среду. Важная роль в этом процессе отведена общественности. При проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду основными формами участия общественности являются общественная экологическая экспертиза и общественные обсуждения.
Общественная экологическая экспертиза является одним из видов экологической экспертизы и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), если предстоящая деятельность затрагивает интересы жителей того или иного региона. Общественная экологическая экспертиза может быть инициирована также органами местного самоуправления. Причем проводить ее должны общественные организации (объединения), деятельность которых прямо связана с охраной окружающей среды.[6] Заключение общественной экологической экспертизы направляется органам государственной власти, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, заказчику и всем заинтересованным лицам и приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Однако проведение общественной экологической экспертизы на практике вызывает определенные сложности. Во-первых, это мероприятие является дорогостоящим. Во-вторых, оно финансируется не государством, а общественными организациями. Однако, последние зачастую не обладают такими средствами, и провести общественную экологическую экспертизу не представляется для них возможным. Поэтому повлиять на принятие окончательного решения органов государственной власти и местного самоуправления общественным организациям не всегда удается. Общественная экологическая экспертиза доступна в основном крупным общественным объединениям. В-третьих, законом об экологической экспертизе ограничено право общественности на получение информации, которая составляет государственную, коммерческую и иную тайну. Если государственная тайна подробно регламентирована законом, то вопросы, связанные с коммерческой тайной регламентированы менее детально, что порождает практику широкого понимания коммерческой тайны и произвольного отнесения к ней различных сведений.
Экологическая экспертиза в России, несомненно, представляет собой уникальный институт государственного регулирования, позволяющий ограничивать антропогенное воздействие на окружающую среду еще на стадии принятия решения о намечаемой деятельности с учетом общественного мнения по вопросам оценки экологических последствий планируемого воздействия, что корреспондируется с международным экологическим правом, рассматривающим экологическую экспертизу как воплощение предупредительной политики, оценку воздействия на окружающую среду, активное участие общественности на всех стадиях проведения экспертизы и принятия решения о реализации проекта, публикацию ее результатов.[10]
Общественные обсуждения – это комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия в соответствии Положением ОВОС [9] и иными нормативными документами, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия.
Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления. В Положении ОВОС даны четкие инструкции по участию общественности во время проведения ОВОС на двух важных этапах: во время технической подготовки ОВОС и во время обсуждения первичных документов ОВОС. Если планируемая деятельность представляет серьезный экологический риск или привлекает большой общественный интерес, то обсуждение первичных результатов ОВОС можно проводить в форме общественных слушаний.
Процедура проведения общественных слушаний должна определяться местными органами с участием организации, которая заказывает проведение ОВОС, и заинтересованной общественности. Практика проведения общественных слушаний показывает, что они могут быть успешными только в том случае, если общественность активнейшим образом участвует в их организации с самого начала. Программа проведения общественных слушаний должна четко формулировать вопросы для обсуждения, а также предмет противоречий между общественностью и организацией. Программа общественных слушаний подписывается представителями местных органов власти, местной администрации, гражданами и общественными организациями, и становится одним из необходимых приложений к ОВОС. Одним из важных элементов качественной подготовки к общественным слушаниям является тщательное ознакомление общественности с материалами ОВОС.[8]
И последнее, на что следует обратить внимание, каждый гражданин имеет право обратиться в суд для защиты своих нарушенных прав, в том числе экологических. Согласно Закону об охране окружающей среды, каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Это право обеспечивается возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий или катастроф. С момента вступления России в Совет Европы ее граждане получили право обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейский суд по правам человека.[1]
Таким образом, сфера деятельности человека значительно расширилась, что непосредственно оказывает негативное воздействие на состояние окружающей среды. Попытки прикаспийских государств разработать и подписать ряд соглашений в области экологии и природопользования не увенчались успехом. Экологическое сотрудничество прикаспийских государств проявилось в создании Каспийской экологической программы, которая сыграла свою роль в разработке и подписании Рамочной конвенции по защите окружающей морской среды Каспийского моря в 2003 году. В свою очередь, КЭП устанавливает основы взаимодействия государства и общественности в ходе принятия экологически значимых решений. Принцип участия общественности и гласности предполагает возможность принимать участие в процессах принятия решений и управленческих процессах, влияющих на среду Каспийского моря. В настоящее время это одна из немногих возможностей повлиять на экологическую политику государства. В Российской Федерации на практике реализуются такие формы общественного участия в принятии экологически значимых решений, как гражданские конференции, общественные экологические экспертизы, общественные обсуждения, право судебной защиты. Они не всегда находят отражение на практике в том виде, в котором предполагаются законодателем, и являются малоэффективными.
Библиографический список:
1. Дегтярев, В.П. и др. О гарантиях экологических прав граждан / В.П. Дегтярев // Эко-бюллетень ИнЭкА. - 2002. - №11(82). [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://ineca.ru, свободный. – Заглавие с экрана. – Яз. рус.
2. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2008 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2008. – 87 с. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http: www.oprf.ru, свободный. – Заглавие с экрана. – Яз. рус., англ.
3. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 2009 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2010. – 114 с. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http: www.oprf.ru, свободный. – Заглавие с экрана. – Яз. рус., англ.
4. Каспийская экологическая программа. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http: www.caspianenvironment.org/russian/program.htm., свободный. – Заглавие с экрана. – Яз. рус., англ.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Российская газета. - 21.01.2009. - №7.
6. Орлов, А.И. Теория принятия решений / А.И. Орлов. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.aup.ru/books/m157/, свободный. – Заглавие с экрана. – Яз. рус.
7. Панасенко, Д.Н. Международно-правовой режим экосистемного управления природными ресурсами Каспийского моря / Д.Н. Панасенко. – Астрахань: Изд.дом «Астраханский университет», 2007. - 363 с.
8. Право на участие в принятии решений по охране окружающей среды // Как защитить свои экологические права. Электронная экологическая библиотека. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http:// www.ecology.aonb.ru/, свободный. – Заглавие с экрана. – Яз. рус.
9. Приказ Госкомэкологии РФ «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» от 16.05.2000 №372 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 31.07.2000. - №31.
10. Резолюция Всероссийской научно-практической конференции «Экологическая экспертиза в современной России. Итоги и перспективы» (К 10-летию Федерального закона от 23.11.1995г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе). - М., 14-15 декабря 2005г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.ecoex.ru/downloads/resolution.zip, свободный. – Заглавие с экрана. – Яз. рус.
11. Смирнов, А.Н. Возможности сотрудничества общественности с Законодательным Собранием Санкт-Петербурга / А.Н. Смирнов // Самоучитель по лоббированию общественных интересов: материалы семинара «Неиспользуемые возможности: сотрудничество общественных организаций с органами власти». СПб., 2006. – С. 20-29.
Рецензии:
17.10.2013, 12:39 Шаргородская Наталья Леонидовна
Рецензия: СТАТЬЯ ПОСВЯЩЕНА ВОПРОСАМ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРОЦЕССАХ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ. В нынешних условиях хозяйствования, поднятые в статье вопросы являются очень актуальными и авторам в полной мере удалось их осветить. Хотелось бы пожелать дальнейших углубленных исследований в данной области и новых достижений. статья может быть рекомендована к публикации
5.11.2013, 23:32 Ковбан Андрей Владимирович
Рецензия: Статья написана на актуальную тему, ее новизна не вызывает сомнений. Статья может быть рекомендована к печати.
6.11.2013, 21:45 Поляков Евгений Михайлович
Рецензия: Поскольку статья посвящена не столько экологоческому сотрудничеству по Каспию, сколько проблемам взаимодействия гр. общества и органов гос. власти в процессе принятия и реализации управленческих решений, ее название было бы логичнее уточнить, добавив к существующему заголовку после двоеточия или в скобках "на примере Каспийского региона". Лучше будет поменять местами две основные сюжетные линии статьи: вначале рассмотреть теоретические проблемы и общероссийское положение дел в данной области, а затем переходить к изучению особенностей ситуации в Каспийском регионе. Так же следует подробнее рассмотреть реализацию КЭП 9одного абзаца явно недостаточно). В целом, статья посвящена актуальной тематике - процессу принятия политических решений на региональном уровне, и к тому же на примере экологической политики. подобных работ в отечественной периодике очень мало, поэтому, с учетом высказанных пожеланий, рекомендую статью к публикации, а авторам желаю успехов в дальнейшей разработке столь интересной темы.
19.11.2013, 14:35 Гукалова Ирина Владимировна
Рецензия: Статья актуальна, поскольку касается региона, в котором пересекаются интересы многих государств. Сохранение туристической и экологической привлектальности окружающих территорий - задача первостепенной важности и имеет междунардное значение. В этом ракурсе статья актуальная, опирается на анализ проблем имплементации норм экологического права в деятельности общественных организаций и властных структур. Статья рекомендуется к печати.
Комментарии пользователей:
Оставить комментарий